Téléchargez le Hors Série E&T spécial SSP, édition 2016Les interventions de la loi dans le domaine des sites et sols pollués sont rares. L'adoption de l'article 173 de la loi Alur est d'autant plus remarquable, compte tenu des différentes tentatives qui l'ont précédée et des nombreux obstacles rencontrés.
Depuis les années 80, les modalités de gestion des sites et sols pollués sont encadrées par le ministère de l'Ecologie. Si les concepts promus par ce dernier ont évolué avec le temps, la contribution de la loi est restée faible, contrairement à la doctrine qui y a pris une part essentielle.
Toute évolution législative renforçant la prise en compte des pollutions de sol au sein du code de l'environnement est donc un événement à noter. L'article 173 de la loi Alur succède ainsi à la célèbre loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels, dite "loi Bachelot", qui avait innové en son temps dans le domaine des garanties financières et de la cessation d'activité des installations classées.
Pour bien comprendre l'originalité de ce dispositif, il n'est pas inutile de se remémorer les grandes idées qui ont présidé à la rédaction de ces dispositions, les nombreux obstacles que le texte a dû franchir pour voir le jour et enfin évoquer les perspectives nouvelles qu'il ouvre aujourd'hui.
Tirer parti des retours d'expérience de terrain
L'article 173 s'inspire avant tout des meilleures innovations issues du terrain : notamment celles des grandes communautés urbaines qui ont pleinement intégré, avec les outils à disposition, les sites pollués dans leur politique d'urbanisme ; celles des aménageurs et promoteurs qui mènent au quotidien avec succès un dialogue à quatre (porteur, Etat, collectivités et industriels) pour la mise en œuvre de projets sur d'anciens sites classés en cessation d'activité ; mais également celles des juridictions administratives ayant su proposer des solutions originales pour résoudre les contradictions du droit de l'environnement en matière de responsabilité du propriétaire foncier.
Commençons tout d'abord par les secteurs d'information sur les sols (SIS) : le ministère de l'Ecologie a toujours eu la volonté de mieux informer le public et les parties prenantes sur les sites et sols pollués. Elle s'est matérialisée dès les années 1990 avec la base de données Basol, sans fondement réglementaire toutefois ni souhait d'exhaustivité, puisqu'il s'agissait de faire de cette base une vitrine de l'action de l'inspection des installations classées dans le domaine.
Certaines collectivités ont démontré par la suite qu'il était possible d'identifier de manière consistante dans les plans locaux d'urbanisme les fonciers pollués ; et la certification des bureaux d'études dans le domaine des sites et sols pollués, mise en place en 2011, permettait un renvoi en confiance à l'action des professionnels du secteur : les ingrédients essentiels des SIS étaient là !
Il est possible d'en dire tout autant de la procédure tiers-demandeur : les principes essentiels de cette procédure avaient déjà été mis en œuvre, avec les outils d'alors, au cours de multiples opérations que des services de l'Etat, des collectivités, des industriels et des aménageurs/promoteurs ont construit collectivement. Aujourd'hui, le code de l'environnement vient simplement clarifier le rôle de chacun, sans exclure personne, en repositionnant le porteur de projet à l'initiative de la demande auprès de l'autorité administrative, lorsque les conditions sont réunies pour ce faire.
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Enfin, la responsabilité subsidiaire du propriétaire négligent, également introduite dans le droit, n'est autre que la généralisation de l'ingénieuse jurisprudence Wattelez qui était venue affirmer, dans le cas précis de déchets abandonnés sur un terrain, l'impossible exonération de toute responsabilité du propriétaire dans la dégradation de son terrain.
Un parcours législatif semé d'embûches
Pour autant, il n'a pas été facile de faire advenir ces textes. Une première tentative dans le cadre de la loi Grenelle II en 2010 (qui ne couvrait alors que les SIS, sous leur dénomination antérieure : "zones de vigilance") n'a malheureusement pas pu franchir l'étape du Conseil d'Etat, ce dernier ayant jugé que la rédaction de la loi était trop imprécise pour permettre au Gouvernement de mettre en place le dispositif souhaité par simple voie de décret.
Une deuxième fenêtre d'opportunité fut ouverte par les annonces du Gouvernement lors de la conférence environnementale de septembre 2012 : "Le Gouvernement s'engage à freiner au niveau national l'artificialisation nette des espaces agricoles et naturels. Le calendrier sera fixé dans le projet de loi sur le logement, l'urbanisme et la ville préparé pour le début de l'année 2013". Dès lors, il nous paraissait évident que la loi Alur était le vecteur approprié pour faire progresser la cause du recyclage du foncier urbain et industriel pollué.
Les propositions initiales de l'Administration, peaufinées au sein du groupe de travail consacré aux sites et sols pollués du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT) sous la présidence experte et habile de maître Vincent Sol, s'étaient entre temps enrichies pour parvenir, peu ou prou, à la forme qu'on leur connaît.
Il leur manquait encore un champion, capable de les défendre au long du processus parlementaire : il fut trouvé en la personne du sénateur du Nord René Vandierendonck, fin connaisseur, en élu de longue date du Nord (il fut maire de Roubaix), du potentiel formidable des terrains pollués pour le développement des territoires.
L'examen de ces dispositions au Parlement ne fut pas une sinécure. L'inquiétude bien compréhensible exprimée par plusieurs parlementaires portait sur les conséquences de nos dispositions : quel coût pour les finances publiques ? Sur la valeur du foncier ? N'y avait-il pas un risque de freiner les politiques d'urbanisme des collectivités ? Il faut reconnaître qu'un tel sujet aurait mérité un débat entier (ainsi qu'une loi dédiée !) à lui tout seul. L'Administration, et les membres les plus convaincus du groupe de travail SSP du CSPRT, durent redoubler de pédagogie et rassembler tous les éléments d'évaluation alors à disposition pour répondre aux attentes bien légitimes des parlementaires.
C'est ainsi grâce à la force de conviction du sénateur du Nord, rejoint en cela par plusieurs autres parlementaires, et à la sagesse des élus conscients de l'urgence de s'emparer du sujet, que les dispositions de l'article 173 ont finalement fait leur chemin entre les deux chambres jusqu'à l'accord final de la commission mixte paritaire.
La loi Alur a-t-elle révolutionné la politique nationale de gestion des SSP ?
La loi Alur ne révolutionnera probablement pas les pratiques, mais il n'est pas inutile, en guise de conclusion, d'évoquer brièvement deux marqueurs significatifs des nouvelles tendances dont elle est la manifestation :
Elle n'est, en tout cas, pas le signe d'un désengagement de l'Etat : le travail qui reste à faire, tant pour la mise en œuvre de cette loi que pour la suite, reste significatif et les services de l'Etat pleinement mobilisés !
Aurélien Louis, Ancien chef du Bureau du sol et du sous-sol du ministère de l'Ecologie
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