Quelle forme juridique revêt l'Accord de Paris (1) sur le climat adopté ce samedi 12 décembre sous les auspices de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Ccnucc) ? Il s'agit d'un accord mixte, car composé de deux parties : les décisions de la Conférence des parties (COP), au nombre de 140, d'une part ; un traité international pris en application de la première de ces décisions et figurant en "annexe" du document final, d'autre part. "L'un des enjeux des négociations était de répartir les thèmes entre ces deux supports juridiques", rappelle Marion Lemoine, chargée de recherche au CNRS.
Des décisions non obligatoires
Au final, les décisions adoptées sont regroupées en cinq chapitres, respectivement consacrés à l'adoption de l'accord, aux contributions des Etats (INDC), à la mise en œuvre de l'accord (atténuation, adaptation, pertes et dommages, finances, mise au point et transferts de technologies, renforcement des capacités, transparence des mesures et appui, bilan mondial, facilitation des mesures), aux actions améliorées avant 2020, aux entités non parties et, enfin, aux questions administratives et budgétaires.
Plusieurs raisons peuvent expliquer pourquoi les négociateurs ont préféré placer ces dispositions dans la première partie : la volonté des Etats de leur donner moins d'importance juridique compte tenu de la sensibilité du sujet, leur nature technique qui fait qu'elles n'ont pas leur place dans le traité, le fait enfin qu'elles portent sur une période d'engagement différente de celle du traité.
"Une décision de la COP n'emporte pas les mêmes conséquences juridiques qu'un traité : elle n'est pas obligatoire, même si elle n'est pas dénuée de tout effet juridique et si son respect peut être malgré tout contrôlé (son non-respect ne pouvant être sanctionné). En revanche, elle est plus facilement adoptée et d'effet immédiat", expliquent Matthieu Wemaëre, avocat à la Cour, et Sandrine Maljean-Dubois, directrice de recherche au CNRS, dans un article publié par LexisNexis.
"Si les décisions de la COP n'ont qu'une valeur déclaratoire, elles ont toutefois un fort impact sur le comportement des Etats", ajoute Marion Lemoine. En effet, ces décisions sont facilement invocables devant les juridictions nationales. Or, les actions judiciaires engagées contre les Etats par la société civile se multiplient. Après le succès de l'association Urgenda contre l'Etat néerlandais, l'association "Notre affaire à tous" a annoncé le 4 décembre le lancement d'une action similaire contre l'Etat français.
Double barrage de la signature et de la ratification
La deuxième partie de l'accord constitue un traité international conforme à la Convention de Vienne sur le droit des traités, avec toute la force juridique que cela confère aux dispositions qui y sont contenues mais aussi avec ses faiblesses, mises en lumière par un récent rapport du Club des juristes. Le fait qu'il soit adopté sous les auspices de la Ccnucc "impose une mise en cohérence entre le contenu de l'Accord et la Convention elle-même, ainsi qu'avec les mesures déjà prises pour l'application de cette dernière, notamment les Accords de Cancún et, plus généralement, l'ensemble de l'acquis conventionnel", analysent Matthieu Wemaëre et Sandrine Maljean-Dubois.
La mise en œuvre effective de ce traité nécessite le double barrage de la signature suivie de la ratification. Le texte de l'accord prévoit qu'il est ouvert à la signature des Etats au siège de l'ONU à New-York du 22 avril 2016, date à laquelle sera organisée une cérémonie d'ouverture, au 21 avril 2017, puis ensuite à l'adhésion à compter de cette date. L'article 27 précise qu'aucune réserve ne peut être faite à l'accord.
Le traité prévoit son entrée en vigueur 30 jours après sa ratification par au moins 55 Etats représentant au moins 55% du volume total des émissions mondiales de gaz à effet de serre. A ce stade, le traité devient alors obligatoire pour les Etats qui y sont parties.
Mais la phase de ratification ne va pas de soi. En particulier pour les Etats-Unis avec l'amère expérience du Protocole de Kyoto, mais aussi pour d'autres Etats moins en vue, comme par exemple le Costa Rica, pointe Marion Lemoine. Afin d'éviter la phase de ratification devant le Congrès au profit d'une simple signature du Président américain, il faut que le traité "puisse être considéré comme un « executive agreement » au regard du droit constitutionnel américain", soulignent Matthieu Wemaëre et Sandrine Maljean-Dubois. D'où l'empressement qu'ont eu les Etats-Unis à sortir un maximum de dispositions de la partie "traité" de l'Accord de Paris et à éviter que le traité ne porte le nom de "protocole".
Un traité obligatoire mais non contraignant
"Une distinction peut être faite entre les termes « obligatoire » et « contraignant »", explique Marion Lemoine. Distinction qui pourrait trancher l'âpre débat sur le caractère juridiquement contraignant ou non de l'accord. Le traité sera obligatoire pour les Etats parties au sens du droit international public sans être pour autant contraignant. Un caractère non contraignant qui résulte de l'absence de sanction ou de procédure d'exclusion, sans même aller sur le terrain de l'ambition de l'accord par rapport à l'urgence climatique, mais aussi de la possibilité de se retirer du traité.
L'accord prévoit en effet un mécanisme de dénonciation identique à celui du Protocole de Kyoto. A l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la date d'entrée en vigueur du traité à l'égard d'une partie, celle-ci pourra le dénoncer à tout moment. La dénonciation prendra effet à l'expiration d'un délai d'un an. Juridiquement, un Etat pourra donc sortir du traité à l'instar de ce qu'a fait le Canada avec le Protocole de Kyoto. "La pression politique sur l'Etat démissionnaire sera en revanche très forte", souligne Marion Lemoine.
