L'Union européenne (UE) s'est engagée à réduire ses émissions de CO₂ dans sa contribution nationale de 40% minimum d'ici à 2030. Pour réaliser cet objectif, elle s'est dotée de deux instruments : le marché européen de quotas (European Union Trading Scheme, dit UE ETS), qui vise les grandes installations industrielles, et la régulation du partage de l'effort, qui porte sur les ménages et les politiques domestiques.

Sur le plan environnemental, un rapport sur l'état de l'ETS en 2018 (1) co-élaboré par cinq centres de recherche européens dont I4CE, l'Institut pour l'économie du climat de la Caisse des dépôts, souligne que l'objectif de l'EU ETS pour 2020 a été atteint à l'avance.

Les chiffres de l'Agence européenne pour l'environnement montrent qu'à la fin de 2016, les émissions provenant des installations couvertes par l'EU ETS avaient déjà diminué de 26% par rapport à 2005. Cette baisse est-elle réellement due à l'ETS alors que le prix de la tonne de CO₂, très volatil, n'est actuellement que de 15€ ? Aujourd'hui, la France et d'autres Etats européens soutiennent un prix plancher de 25 à 30€ la tonne pour le secteur électrique. Michel Mathieu, d'EDF, estime lui-même que ''ce qui a fait bouger les émissions de CO₂ dans notre secteur ces dernières années, ce sont les politiques réglementaires et non l'outil économique''.

2,4 milliards de quotas en surplus

La crise financière de 2008 et la crise qui s'en est suivie ont déjoué les prévisions des économistes quant à la résilience du système EU-ETS. Le marché carbone s'est trouvé inondé de quotas. Comme l'a souligné Ghislain Ferran, chef du bureau marché carbone au ministère de la transition écologique et solidaire lors de la présentation du rapport sur l'ETS 2018, le 13 juin, ''ce n'est pas forcément grâce à l'ETS que les réductions des gaz à effet de serre ont lieu. Le premier problème, c'est le surplus actuel de quotas''.

En juillet 2015, la Commission a présenté une proposition législative visant à réviser le marché carbone de l'UE pour la période post-2020, phase 4 de l'ETS. Après six réunions du trilogue, rendant le processus plus long que ne le prévoyaient de nombreux experts, un accord provisoire a été conclu le 9 novembre 2017. La directive a été adoptée le 14 mars 2018 et est entrée en vigueur le 8 avril.

Par cette révision du système, les institutions européennes ont tenté de s'attaquer à un certain nombre de problèmes, notamment en remédiant au surplus historique des quotas par un mécanisme de stabilité dit Market Stability Reserve (MSR). ''La bonne nouvelle, c'est qu'il est possible d'annuler des quotas. Et la MSR est conçue pour cela mais elle est probablement sous-dimensionnée pour absorber le surplus de quotas'', souligne Ghislain Ferran. Il s'agit en effet rien moins que d'absorber 2,4 milliards de quotas d'ici à 2023.

Selon I4CE, ce sont d'abord l'efficacité énergétique et les politiques d'énergies renouvelables qui ont fait baisser les émissions dans l'Union européenne. Dans le secteur énergétique, concerné par l'ETS, c'est principalement du déploiement des énergies renouvelables que proviennent les réductions d'émissions qui ont baissé de 359 millions de tonnes de CO₂ équivalent (MtCO₂e) au total entre 2005 et 2015. Les politiques d'efficacité énergétique dans les industries du métal et du fer ont également joué. Dans les secteurs couverts par la directive sur le partage de l'effort, l'efficacité énergétique et les renouvelables devraient contribuer, entre 2021 et 2030, à une baisse des émissions de 2,1 gigatonnes de CO₂ équivalent.

Chevauchement des politiques

Le rapport souligne ce chevauchement entre l'UE ETS et les autres politiques climatiques européennes et nationales au cours des dernières années. La contribution européenne vise à une baisse globale des émissions d'ici à 2030 tandis que la directive sur le partage de l'effort prévoit une réduction calibrée chaque année. Pour assurer le fonctionnement efficace de l'ETS, ces chevauchements doivent être reconnus, quantifiés et gérés. Ainsi les Etats membres devraient pouvoir annuler volontairement des quotas en cas de fermeture de centrales à charbon par exemple.

Au final le surplus cumulé de quelque 744 MtCO₂ (en 2015) aboutirait à une marge équivalant à 16% des émissions couvertes en 2020 comparées à celles de 2005. Ce surplus fausse la trajectoire réelle des émissions. Et cette trajectoire n'a pas encore été calibrée avec les objectifs de l'Accord de Paris, qui vise à la neutralité carbone en 2050. I4CE en appelle à un calibrage cohérent de ces instruments avec les impératifs climatiques. Il faudrait rehausser le facteur linéaire de réduction des émissions sous le régime de l'ETS, souligne le think tank.

Encore plus étonnant, I4CE souligne que dans la période post-2020, et en prenant en considération les nouveaux paramètres de la phase 4 de l'EU ETS, les réductions de GES provenant des ENR et des politiques d'efficacité énergétique suffiront à respecter le plafond de GES de l'UE ETS. Ce qui dépréciera d'autant le prix du carbone. Au final, l'ETS pourrait s'avérer ''contreproductive'' : elle réduira les incitations à réduire les émissions dans les autres secteurs puisqu'il restera trop de quotas en circulation.