Comment vérifier que la France tienne ses engagements pris lors de la COP21 pour limiter la hausse des températures à 2°C ? Il faut "mettre en œuvre de façon effective", la stratégie nationale bas carbone (SNBC), explique un rapport (1) du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) du ministère de l'Environnement, publié le 14 mars. "La SNBC est juridiquement prescriptive pour les acteurs publics aux échelons national, régional, et intercommunal", rappelle le document. Mais pour l'instant "il y a lieu de s'interroger (…) sur le champ d'application et la portée réelle de cette disposition". Le CGEDD recommande donc au gouvernement de réellement mettre en œuvre la SNBC au plus vite. D'autant que la première révision arrive vite : elle est attendue d'ici fin juin 2019.
Pour rappel, l'Union européenne s'est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) entre 1990 et 2030 et de les diviser par quatre d'ici 2050 (facteur 4). Ces objectifs constituent la principale contribution de l'UE dans le cadre des négociations sur le climat. Avec la loi de transition énergétique d'août 2015, la France a repris l'objectif 2030 et réaffirmé son ambition à atteindre le facteur 4. Pour y parvenir, la loi crée une stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui fixe le cap et des "budgets carbone" quinquennaux. En novembre 2015, un décret a validé la SNBC et fixé les trois premiers budgets pour les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028.
La commande publique ne donne pas l'exemple
Pour l'instant, explique en substance le document, la stratégie bas carbone française s'apparente à un document formel sans portée réelle. Pourtant, elle répond clairement à l'article 4.19 de l'Accord de Paris qui invite les parties à se doter d'une stratégie globale de réduction de leurs émissions de CO2. Comment la France devrait elle procéder pour accélérer le pas ? En appliquant en priorité les volets de la stratégie relatifs aux secteurs les plus émetteurs de GES : bâtiment, transports et agriculture
Dans son étude, le CGEDD insiste aussi sur le rôle déterminant de l'Etat et des collectivités territoriales. En effet, le poids économique de la commande publique est particulièrement élevé : en 2015, l'ensemble des donneurs d'ordre soumis aux règles des marchés publics ont passé pour 67,5 milliards d'euros de commande. Aujourd'hui, la réglementation leur permet de sélectionner les offres sur la base du coût du cycle de vie du produit. Mais le bilan est "décevant" car "les administrations n'ont infléchi qu'à la marge leurs pratiques".
Normalement, 15% des marchés passés par l'Etat devraient contenir une disposition environnementale, mais "la moyenne constatée en 2012 était de 3,2%, aucun ministère n'atteignant 10%". Plus globalement, l'intégration de clauses environnementale dans les marchés publics progresse lentement. La proportion des marchés de plus de 90.000 euros comportant une clause environnementale est passée de 2,6 à 6,7% entre 2009 et 2013. A ce stade, le CGEDD juge prématurée l'intégration, d'une clause de suivi avec un indicateur de réduction de GES par catégorie d'achat. Il se limite à "[émettre] le souhait que la politique de l'achat public durable [lancée en 2006] soit suivie d'effets".
Un volontarisme qui peine à se concrétiser
Premier secteur étudié : le bâtiment. A lui seul, il doit assurer 40% de l'ensemble des réductions d'émissions françaises planifiées entre 2013 et 2024-2028. "[C'est] très ambitieux", constate le CGEDD. Pour l'instant la politique publique n'est pas à la hauteur du volontarisme affiché car "le dispositif de retour d'expérience et d'évaluation ex-post paraît très insuffisant". Le document dénonce pêle-mêle les bilans officiels des actions menées "très imprécis", le "manque de données" pour évaluer les économies d'énergies effectivement réalisées grâce aux différentes mesures, ou encore le spectre trop large des évaluations. Quant au retour d'expérience global de la politique "Etat exemplaire" engagée en 2008, il ne fournit "aucun résultat (…) en termes de réduction des émissions de GES". Il semble que seul le ministère de l'Environnement fournisse quelques chiffres : la rénovation de pôle ministériel de l'Hôtel de Roquelaure à Paris doit engendrer un gain annuel de 50 tonnes équivalent CO2…
Les transports, dont les émissions doivent baisser de 22% à l'horizon 2028, souffrent d'un autre défaut : de nombreux outils d'évaluation portent sur les infrastructures, mais délaissent les comportements de mobilité. Les évaluations de politiques réalisées depuis 2007 dans l'ensemble du secteur public "comportent rarement une quantification de l'impact sur les émissions de GES", critique le CGEDD. Par exemple, l'évaluation environnementale des plans de déplacement urbains est vague, voire inexistante. De même l'évaluation de la mise en œuvre expérimentale de l'indemnité kilométrique pour les vélos ne traduit pas l'impact du report modal en réduction des émissions de GES. Quant à l'évaluation de l'impact des plans de déplacement d'entreprise, elle se limite de même à une analyse qualitative.
Un troisième secteur est prioritaire : l'agriculture, dont les émissions représente quelque 20% du total français. La SNBC fixe un objectif indicatif de réduction de 12% à l'horizon 2028. "La prise en considération du changement climatique par les politiques agricoles (…) a beaucoup progressé ces dernières années", note le document. Mais des problèmes persistent, notamment parce que les indicateurs retenus pour la politique agricole ne correspondent pas à ceux utilisés pour le suivi de la SNBC. "Il reste encore à développer les moyens de suivre l'impact des politiques sur les comportements des agriculteurs, et ce d'autant que les mesures actuelles restent incitatives, et à évaluer l'efficacité des dispositifs, telles les mesures agro- environnementales et climatiques", explique le document.
