Pourquoi l'Allemagne est-elle capable de soutenir une croissance forte des énergies renouvelables, alors qu'en France la mise en place de cadres incitatifs peine à faire émerger un réel dynamisme de ces filières ? interroge Céline Marcy, chercheuse à l'IDDRI, dans la dernière livraison de Global Chance ? Ce qui frappe en Allemagne, c'est la continuité des politiques, la stabilité du cadre réglementaire, incitatif, propice à la maturation technologique. Du coup, c'est tout un terreau institutionnel qui s'installe, propice aux énergies renouvelables (ENR) et à l'émergence d'une politique industrielle devenue le pilier de l'économie allemande.
Les racines de cette politique remontent aux années 70, rappelle l'étude de Global Chance. Après les deux chocs pétroliers, l'Allemagne décide d'augmenter les dépenses de recherche et développement dans les sources d'énergies domestiques. Entre 1974 et 1983, le budget consacré aux renouvelables passe de 20 à 300 millions de DM. Mais jusqu'à la fin des années 80, les renouvelables restent des alternatives marginales, et les grandes compagnies électriques et charbonnières montrent leur hostilité à leur développement.
Stabilité des politiques
En 1986, le choc de Tchernobyl modifie profondément la donne énergétique. En 1988, plus de 70% des Allemands se déclarent hostiles au nucléaire. Et les premières études sur le changement climatique reçoivent de plus en plus d'attention. Dès 1988, un rapport interministériel recommande la réduction des émissions de CO2. Et propose d'instaurer une loi d'achat garanti de l'électricité produite à partir de sources renouvelables. Les parlementaires de tous bords sont unanimes : il est temps de créer un marché pour ces énergies. La présence d'acteurs politiques charismatiques comme Hermann Scheer, artisan de de la loi allemande sur les renouvelables, membre (SPD) du Bundestag à partir de 1980, contribue à ces choix.
A la fin des années 80, trois mesures phares créent les conditions d'un marché des renouvelables. D'abord la création d'un programme 100/250MW d'énergie éolienne rémunère 0,04€/kWh les premiers 100MW installés, puis 0,03€/kWh pour les 150 MW suivants pour gagner de l'expérience avec une mise en exploitation en grandeur réelle. Deuxième mesure, le lancement du programme "1000 toits solaires" est pris en charge à 50% par le gouvernement fédéral et à 20% par les Länder : 2250 toits sont équipés de panneaux solaires pour une capacité totale de 5 MW. Pour compléter le tout, la modification du cadre légal de tarification de l'électricité fait en sorte que les producteurs indépendants d'électricité à partir de renouvelables puissent percevoir une indemnisation supérieure aux coûts marginaux évités des grandes compagnies électriques.
Après une période d'incertitude réglementaire entre 1996 et 1998, dans un contexte de batailles entre groupes de pression (charbon, électricité, ENR), et sur fond de libéralisation du secteur électrique et de difficultés financières consécutives à la réunification, la coalition rouge/vert qui arrive au pouvoir en 1998 met l'accent sur la "modernisation écologique" et les politiques de lutte contre le changement climatique. La politique énergétique est supposée montrer l'exemple : elle comprend une réforme fiscale, la sortie progressive du nucléaire, le renforcement des énergies renouvelables et de la cogénération. En 2000, une nouvelle loi sur les ENR – dite EEG – maintient le principe d'achat garanti et de priorité d'accès sur les réseaux. La continuité du cadre incitatif est assurée, les tarifs de rachat sont garantis sur une durée de 20 ans, ce qui n'était pas le cas auparavant. Un principe de mutualisation permet en outre de redistribuer les surcoûts de production. Les tarifs seront par la suite révisés, selon qu'ils offrent ou non des incitations suffisantes pour encourager le développement des filières.
Quand l'alternative devient la norme
D'autres dimensions telles que la formation des opinions, la création d'un environnement institutionnel favorable ou l'adaptation du tissu industriel s'avèrent propices à l'émergence de politiques publiques. La hausse des investissements de R&D dans ces filières (de 20 à 300 M de DM entre 1974 et 1982) a favorisé un terreau d'universitaires, de centres de recherches, d'industriels et de petites start-ups. La conviction qu'il y avait un avenir pour les renouvelables en a été renforcée. Cette "croyance commune partagée" s'est nourrie de la détermination du gouvernement en faveur de cette forme d'énergie et de la preuve scientifique que les énergies renouvelables pouvaient être des sources de production électrique fiables. La société a été convaincue : il est possible de proposer un modèle alternatif pour la fourniture d'énergie.
Autre facteur déterminant dans l'expansion de cette croyance commune, souligne l'étude de Global Chance, les initiatives locales. Céline Marcy souligne que "la structure politique de l'Allemagne a permis l'émergence d'initiatives locales qui déterminent un processus "bottom up". Certaines municipalités et Länder ont permis à des producteurs d'énergies renouvelables de vendre leur électricité à des tarifs élevés couvrant les coûts de long terme". Le dynamisme associatif a contribué à l'émergence de la filière solaire, grâce à des associations telles que Eurosolar et l'association de l'industrie solaire.
Enfin, l'excellence de l'industrie allemande a permis de structurer la filière des énergies renouvelables. L'énergie éolienne a bénéficié d'effets d'échelle et de transferts technologiques avec d'autres secteurs de pointe en Allemagne tels que l'aéronautique, l'ingénierie des matériaux, l'ingénierie des moteurs. Et les filières d'apprentissage ont accompagné cette mutation. Conséquence, l'Allemagne exporte en 2010 80% de sa production de turbines éoliennes. Le chiffre d'affaires des énergies renouvelables est en augmentation constante depuis 10 ans. En inscrivant sa politique énergétique dans sa politique industrielle et sa politique de commerce extérieur, l'Allemagne a conquis le terrain du renouvelable. De nouveaux défis s'annoncent, comme la concurrence chinoise dans le secteur solaire et la hausse tendancielle des prix de l'électricité, ou la raréfaction des terres rares. Mais l'Allemagne est bel et bien à l'avant-garde d'un nouveau paradigme énergétique.
