La procédure du dialogue concurrentiel pourrait constituer un mieux par rapport aux appels d'offres. Mais si les pouvoirs publics veulent vraiment abaisser les coûts de l'éolien offshore et assurer un bon niveau de concurrence, ils doivent revoir certains détails clés de leur projet règlementaire. Pour l'instant, certains points du texte pourraient même réduire la concurrence par rapport à la procédure d'appel d'offres. C'est en substance le message adressé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) qui a rendu le 26 mai sa délibération (1) sur le projet de décret relatif à cette nouvelle procédure prévue pour l'attribution des parcs éoliens en mer.
Les deux appels d'offres, lancés en 2011 et 2013, ont abouti à des niveaux de soutien moyens de l'ordre de 200 euros par mégawattheure (MWh). Outre les spécificités des sites, ces prix "sont aussi la conséquence des modalités d'organisation de ces appels d'offres qui ont pu contribuer à limiter la concurrence", rappelle la CRE. Le délai de préparation des dossiers (fixé à six mois), le risque technique élevé, l'absence d'étude préliminaire ou encore l'obligation de réaliser un parc en tous points conforme au projet présenté concourraient à l'inefficacité du dispositif français. Pour y remédier, l'Etat propose donc de substituer aux appels d'offres une nouvelle procédure, dite de "dialogue concurrentiel", qui encadre la mise en concurrence des porteurs de projet éolien offshore en trois étapes.
Trois étapes
La première étape consiste à présélectionner les candidats sur la base d'un document de consultation. Celui-ci fixe notamment le calendrier prévisionnel de la procédure, les critères techniques et financiers, ainsi que les critères de sélection des offres à l'issue du dialogue concurrentiel. Les candidats retenus seront désignés par le ministre de l'Energie sur la base de la proposition de la CRE. Ensuite, le dialogue concurrentiel à proprement parler débute sous l'égide du ministère de l'Energie. A ce stade, les candidats présélectionnés s'engagent à maintenir leurs capacités techniques et financières à un niveau au moins équivalent à celui exigé à la première étape. Le but de ce dialogue (encadré par un règlement et un calendrier) est d'aboutir à un cahier des charges définitif à partir du projet proposé au début de cette seconde étape. Enfin, la dernière phase est comparable à la procédure d'appel d'offres classique. Les entreprises ayant participé au dialogue concurrentiel remettent leur offre et la CRE propose au ministre de l'Energie une liste de projets à retenir. Le ministère doit solliciter l'avis de la CRE s'il souhaite s'écarter de ses propositions.
Globalement, la CRE estime que la mise en place d'une telle procédure "a vocation" à réduire les coûts et renforcer la concurrence, mais le texte proposé par le Gouvernement "répond insuffisamment" à ces enjeux. Normalement, le dispositif permet de traiter en amont la répartition des risques entre les candidats et la puissance publique et il doit garantir la mise en concurrence des candidats. Mais pour y parvenir, il convient de revoir de nombreux points du projet de décret proposé par le gouvernement.
Vers une réduction de la concurrence ?
Tout d'abord, il convient d'aller plus loin pour réduire les risques supportés par les porteurs de projet. "S'il est légitime que le développeur d'un projet de parc éolien en mer assume les risques industriels (…), il est en revanche pertinent que le mécanisme de soutien dont il bénéficie assure une allocation équilibrée des risques", explique la CRE. Pour cela, il faut que les pouvoirs publics mettent à disposition des candidats les études techniques nécessaires au développement des projets et, si possible, "dès la première phase de consultation". La CRE suggère de préciser dans le décret qu'à l'ouverture de la consultation, l'Etat fixe "un projet de liste des études réalisées par les pouvoirs publics pendant la phase de dialogue concurrentiel et pendant une partie de la période de constitution des offres définitives". Par ailleurs, cette liste et le contenu des études devraient être débattus lors de la première étape du dialogue. Une autre façon de réduire les risques est d'offrir de la souplesse aux entreprises retenues à l'issue de la procédure. Il s'agit ici de fixer clairement, dans le cahier des charges, les éléments qui peuvent faire l'objet d'une modification lors de la réalisation du parc, ainsi que les éventuelles autorisations nécessaires. "Cette souplesse devrait par ailleurs permettre une meilleure articulation avec la procédure de débat public, en donnant aux porteurs de projets la faculté de tenir compte de ses conclusions", ajoute la CRE.
Surtout, la concurrence entre porteurs de projet doit, elle aussi, être améliorée. La CRE juge que le projet de décret "comporte un risque de réduction du niveau de concurrence par rapport aux appels d'offres", et cela alors même que le niveau de concurrence des appels d'offres éolien en mer "est resté limité". Actuellement, le projet de décret prévoit que "seuls les candidats retenus à l'issue de la phase de présélection pourront candidater sur la base du cahier des charges définitif". Estimant qu'"il est peu probable qu'une limitation [des candidatures] s'avère nécessaire", la CRE suggère de garantir la participation d'un maximum de porteurs de projets dès la première phase, pour en retenir "un nombre compatible" avec l'organisation du dialogue concurrentiel. Pour y parvenir, il faudrait, entre autres, déplafonner le nombre de candidats retenus à l'issue de la première phase et encadrer la durée maximale du dialogue pour apporter de la visibilité aux acteurs.
Enfin, il conviendrait aussi de mieux articuler la future procédure avec celle des appels d'offres. "Le projet de décret ne fixe pas de critère pour le recours à la procédure de dialogue concurrentiel ou à l'appel d'offres, le choix du ministre n'étant à cet égard pas encadre", pointe notamment la CRE qui propose une série de mesures pour remédier au manque de cohérence entre les deux procédures. Autre angle mort du texte gouvernemental : l'encadrement des recours liés à la future procédure, qu'il s'agisse de ceux menaçant les projets retenus ou de ceux concernant l'étape de concertation et la sélection des candidats.
