Les négociateurs "connaissent tout sur tout" des différentes positions de chaque pays, a expliqué Laurence Tubiana vendredi 4 septembre 2015, en clôture d'une semaine de négociations officielles sous l'égide de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Ccnucc). Il s'agit maintenant de "rassembler les pièces du puzzle" pour obtenir "une image générale" du futur accord. Comme lors de la précédente réunion, l'Américain Daniel Reifsnyder et l'Algérien Ahmed Djoghlaf, les deux co-présidents de la Plate-forme de Durban pour une action renforcée (ADP), ont été chargés de réécrire le projet d'accord.
Parallèlement, la présidence française de la COP21 va tenter de faire converger les positions politiques. "Nous allons préparer les ministres à cet exercice difficile qui consiste à clore les questions politiques délicates", a expliqué l'ambassadrice française chargée des négociations sur le changement climatique. Du côté des négociateurs, le besoin d'orientations politiques claires est vivement ressenti.
Les co-présidents à la manœuvre
Cela devient une habitude : à l'issue de la réunion, les délégués ont demandé aux deux co-présidents de l'ADP de synthétiser les échanges au travers d'un nouveau texte de négociation. Si cette approche démontre une grande confiance vis-à-vis de Daniel Reifsnyder et d'Ahmed Djoghlaf, elle illustre surtout une recherche d'efficacité et de gain de temps. La présidence française de la COP21 rapporte ainsi que les parties se sont accordées sur le besoin urgent d'accélérer le processus de négociation. Mercredi, une réunion plénière a dû être ajoutée au programme, "à la demande de tous les délégués pour faire part de leurs doléances aux co-présidents, notamment sur la lenteur des discussions".
Or, le passage en revue systématique du projet de texte par 196 Etats ayant des intérêts divergents s'avère contreproductif. Plutôt que de réduire les options sur la table pour s'approcher du texte final, la recherche du consensus produit des textes plus lourds et compliqués. Aujourd'hui, le travail s'organise donc autour de groupes de travail dédiés à différents sujets en négociation. A l'issue de la réunion de Bonn, des propositions écrites ont pu être formulées sur différents points et des convergences sont apparues. Parmi ces progrès, figure la probable inclusion dans l'accord final d'une section abordant l'épineuse question des pertes et dommages, c'est-à-dire de la prise en charge des coûts des impacts climatiques face auxquels l'adaptation est impossible. De même, les négociateurs ont progressé sur les thèmes de l'adaptation et du financement en décidant de lier les deux sujets.
Quant au mandat confié aux deux co-présidents, il est d'autant plus important que le texte qui sortira de leurs travaux devrait être proche de celui qui servira de base à la négociation finale. En effet, il ne reste que cinq jours de négociations avant la conférence de Paris.
Aux ministres d'être claires
Comme souvent, la méthode a tenu une place importante. Néanmoins, cette fois-ci, le débat a porté sur la méthode globale de négociation plutôt que sur des points de procédure. L'absence de lien direct entre les négociations techniques, sous l'égide de la Ccnucc, et les négociations politiques, organisées par les gouvernements français (COP21) et péruviens (COP20), commence à poser de sérieux problèmes. Comment les négociateurs peuvent-ils progresser sur la forme de l'accord, sans en connaître le contenu ?
La note franco-péruvienne relative à la réunion ministérielle de juillet dernier était attendue des négociateurs car elle devait livrer les attentes des ministres sur certains points clés, et en particulier sur l'ambition de l'accord et la différenciation des pays en terme de type d'engagement, de contrôle et d'obligation. Mais, rapporte l'IISD, les espoirs ont été déçus tant le document reste vague et général. "Tout s'est passé comme si ces réunions ministérielles n'avaient jamais eu lieu", analyse l'Institut. Faute de directives ministérielles claires et tranchant les points clés, les progrès sont donc minimes. Les négociateurs se contentent, le plus souvent, de rassembler les différents points de vue autour de quelques grandes formulations.
Compte tenu des nombreux points à régler et de la lenteur des progrès, certains pays craignent que la COP21 se focalise sur quelques points, au détriment de "détails" essentiels à leurs yeux. Ils attendent un accord très sommaire qui laisserait encore de nombreux point à négocier pour les années à venir. Un point confirmé en creux par Laurence Tubiana qui déclarait en ouverture que "Paris n'est pas la fin mais le commencement". Par ailleurs, deux visions de l'accord se dessinent. De nombreux pays plaident pour qu'un maximum d'éléments figurent dans la partie centrale de l'accord, c'est-à-dire la section qui précisera les grands objectifs que se donne la communauté internationale dans la lutte contre les dérèglements climatiques. D'autres jugent qu'il est préférable d'épurer, voire de supprimer, cette partie pour classer un maximum d'éléments dans des sections dédiées.
D'ici leur prochain rendez-vous à Bonn en octobre, les négociateurs ont coché deux dates clés en terme de clarification des questions politiques. La première est le 27 septembre. Ce jour là, le secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-moon réunira des chefs d'Etat à New York en marge de l'Assemblée générale de l'ONU. La seconde date est le 7 octobre, jour de la tenue des assemblées de la Banque mondiale et du FMI. A cette occasion, les ministres des finances devraient s'accorder sur le volet financier des négociations.
