Le secteur de l'électricité est en crise profonde, tant à l'échelle nationale qu'européenne, analyse une commission d'enquête parlementaire sur le coût de l'électricité (1) , lancée en octobre par la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale.
Le rapport, publié le 11 mars, analyse les difficultés rencontrées par EDF et ses conséquences sur les usagers et la sécurité électrique du pays. La hausse régulière des tarifs de l'électricité pour les usagers ne parvient pas à couvrir les coûts d'EDF. La libéralisation du marché, entraînant une séparation des différentes entités du groupe EDF (RTE, ErDF…), a conduit à une "désoptimisation globale du système électrique". Les mauvais choix stratégiques d'EDF (baisse des tarifs, gel des investissements nationaux, investissements non pérennes à l'international…) ont mis "l'entreprise en difficulté". Les coûts d'exploitation ont été insuffisamment maîtrisés (avantages sociaux, envol du coût de l'EPR…). Le rôle de l'Etat actionnaire et régulateur est peu clair, et celui-ci est "boulimique"…
Résultat : les différentes entités du système électrique peinent à couvrir les investissements à venir, que ce soit l'entretien et le développement du réseau électrique, la prolongation du parc nucléaire existant (grand carénage), le développement des énergies renouvelables… Pour remédier à cette situation, EDF demande une hausse des tarifs de l'électricité via l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh). Mais la commission d'enquête estime que d'autres pistes sont à explorer. "Les problèmes soulevés par une augmentation des coûts de l'entreprise trouvaient automatiquement une solution à travers une augmentation corrélative des tarifs, une telle option n'est plus possible dans une situation où les prix de marché exercent une réelle pression concurrentielle". La rapporteure, Clotilde Valter (PS, Calvados), propose plutôt une réforme de l'Arenh et, auparavant, une profonde évolution de la gouvernance.
Garantir les missions de service public du groupe
Tout d'abord, la commission estime qu'il "convient de clarifier la situation en distinguant les acteurs en charge des différents rôles impartis : à l'Etat actionnaire (Agence des participations de l'Etat-APE) le contrôle de la gestion de l'entreprise, à l'Etat régulateur la définition des missions de service public et la régulation du secteur de l'électricité (ministère de l'Ecologie)".
Ainsi, les missions de service public ne doivent plus être pensées de manière informelle mais faire l'objet de contrats de service public renouvelés. L'Etat devrait également garantir un contrôle sur les activités du groupe qui revêtent "un intérêt essentiel pour la nation" : sécurité d'approvisionnement et libre accès au réseau électrique pour RTE (2) , qualité d'alimentation sur le territoire et péréquation tarifaire pour ErDF (3) , sûreté nucléaire et diversification du mix électrique pour la branche nucléaire d'EDF, contrôle de la rente hydraulique, gestion des usages de l'eau et sécurité d'approvisionnement pour la branche hydroélectricité.
Mais l'Etat devrait aussi reprendre son rôle d'actionnaire en exerçant, par exemple, sa vigilance sur la maîtrise des coûts ou sur le suivi des grands programmes d'investissement, note le rapport. Et de donner l'exemple de la Caisse des dépôts qui est contrôlée par une commission de surveillance composée de parlementaires, de membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, d'un représentant de la Banque de France, du Trésor ainsi que de personnalités qualifiées. Pour rappel, le projet de loi sur la transition énergétique prévoit qu'EDF remette au ministre en charge de l'Energie, un plan stratégique détaillant ses investissements et leur conformité avec la programmation pluriannuelle de l'énergie. L'exploitant devra rendre compte, chaque année devant les parlementaires, de la mise en œuvre de ce plan.
Favoriser le co-investissement dans les activités d'EDF
Le rapport préconise également de "réfléchir à l'entrée de nouveaux partenaires institutionnels au capital des entités du groupe EDF". Ainsi, l'entrée au capital de RTE et d'ERDF d'autres acteurs publics (Caisse des dépôts, collectivités concédantes, gestionnaires de réseau de transport européens) "pourrait à la fois permettre d'améliorer la gestion de ces filiales, à travers l'arrivée d'acteurs plus fermes dans la défense de l'intérêt social de l'entreprise, et de favoriser le bon accomplissement de leurs missions de service public".
L'Etat devrait également envisager l'augmentation en capital du groupe, en faisant appel au co-investissement. Cette solution a été "éprouvée" par EDF dans le nucléaire avec des opérateurs européens (EnBW, CNP, Electrabel…). "Le principe de ces contrats d'allocation de production, au niveau de chaque tranche concernée, est de mettre à disposition des partenaires - en contrepartie du règlement de leur quote-part des coûts de construction, des coûts annuels d'exploitation (incluant les coûts amont et aval du combustible), des taxes locales et spécifiques au nucléaire et des coûts liés à sa déconstruction – la part de l'énergie produite leur revenant effectivement". Ce dispositif a des avantages par rapport à l'Arehn, note la rapporteure : partage des risques et de l'effort financier avec les opérateurs, et possibilité d'y associer les fournisseurs alternatifs et les électro-intensifs. Elle rappelle que la loi Nome a ouvert cette possibilité dans le cadre de la réforme de l'Arenh attendue en 2015.
Autre avantage, soulignent les députés : cette option permettrait à EDF de "dégager des marges de manœuvre" pour investir dans les énergies renouvelables. "Pour faire ressortir une nouvelle orientation stratégique, il pourrait être envisagé de structurer EDF autour de deux pôles d'égale importance : le nucléaire et les renouvelables".
Structure des tarifs de l'électricité : réforme de la CSPE et prix du kWh
Enfin, la commission propose de revoir la structure des tarifs de l'électricité. Cela passe d'abord par une réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE). L'élargissement de son assiette (réduite aujourd'hui à l'électricité) à toutes les énergies est préconisée, mais avec une ventilation selon les charges. Ainsi, les chèques énergies seraient financés par une contribution sur l'ensemble des consommations énergétiques liées au logement (électricité, gaz naturel, GPL, bois énergie, fioul). La péréquation tarifaire et les contrats d'achat des technologies d'énergies renouvelables mâtures seraient financés par les consommateurs d'électricité, via leur facture. Enfin, les contrats d'achat des technologies émergentes seraient pris en charge via une contribution sur l'ensemble des consommations énergétiques, avec une composante carbone.
Le rapport préconise aussi de faire passer les factures d'électricité vers une logique de forfait, avec "une consommation quasi gratuite pendant la plupart des heures, mais des coûts de consommation très élevés à certaines périodes". Cela favoriserait le pilotage des consommations et l'effacement. La rapporteure salue par ailleurs les mesures en faveur des électro-intensifs inscrites dans le projet de loi sur la transition énergétique.
