La loi prévoit que le ministre de l'Energie présente au Parlement trois rapports sur les investissements de production d'énergie à venir : deux programmations pluriannuelles des investissements (PPI) de production d'électricité et de chaleur, et un plan indicatif pluriannuel (PIP) des investissements dans le secteur du gaz.

Les dernières PPI ont été présentées en 2009, avec comme horizon 2020. Ces documents révisaient les PPI de 2006, afin d'y intégrer les objectifs du Grenelle de l'environnement, en matière de maîtrise de l'énergie et d'énergies renouvelables. Les objectifs fixés par les PPI sont publiés dans des arrêtés. Le débat sur l'énergie qui va s'ouvrir devrait aboutir à une révision de ces PPI et PIP.

Qu'est-ce qu'une PPI ou un PIP ?

"La PPI est la traduction concrète de la politique énergétique dans le domaine de l'électricité. Elle doit permettre de vérifier la mise en ligne des objectifs de politique énergétique et la sécurité d'approvisionnement à l'échelle nationale", indiquait la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), dans le rapport au Parlement de la PPI électricité 2009 (1) .

Ni exercice de prospection, ni document planificateur, la PPI "constitue la vision qu'ont les pouvoirs publics de l'avenir du parc de production" et constitue le "document de référence de la politique énergétique française". Elle est notamment utilisée par les pouvoirs publics dans les relations avec les opérateurs électriques et avec la Commission européenne. La PPI électricité "a, par exemple, constitué une base construite et partagée pour l'évaluation des besoins de quotas de CO2 pour le deuxième PNAQ, pour la production d'électricité". La PPI chaleur (2) , pour sa part, définit des objectifs par filière de production d'énergies renouvelables thermiques et parfois des objectifs géographiques.

Si les PPI tracent le chemin que souhaite emprunter la France en matière de politique énergétique, il revient aux opérateurs de réaliser les investissements, de définir le dimensionnement et le lieu d'implantation de leurs futures installations. Cependant, le gouvernement peut intervenir de deux manières pour orienter les investissements. Si les objectifs ne sont pas atteints, les pouvoirs publics peuvent impulser le développement des moyens de production grâce à des appels d'offres, des obligations d'achat… Au contraire, si les capacités installées dépassent les objectifs fixés, les pouvoirs publics peuvent suspendre l'obligation d'achat pour les futures installations de la catégorie concernée.

Concernant le gaz, il s'agit davantage d'un exercice prospectif, identifiant les défis à venir pour assurer la sécurité énergétique en la matière. Le PIP gaz 2009 (3) est constitué d'une prévision de la demande gazière, d'une description des principaux investissements décidés en matière d'infrastructures gazières, d'un diagnostic concernant l'adéquation entre les capacités d'approvisionnement en gaz naturel et les besoins nationaux, et d'une série de recommandationsportant tant sur les instruments en possession de l'État pour garantir la sécurité d'approvisionnement nationale à terme que sur les investissements eux-mêmes.

Comment est construite une PPI ?

Une PPI ou un PIP se basent sur une estimation, à un moment T, de l'évolution de la demande énergétique française. Pour réaliser ces documents, la DGEC s'appuie sur plusieurs scénarios.

Ainsi, pour les PPI 2009, des scénarios à horizon 2020 ont été élaborés par Enerdata, en relation avec l'Observatoire de l'énergie et la DGEC, pour décrire les évolutions attendues de la production et de la consommation d'énergie en application du Grenelle de l'environnement. Ces scénarios intègrent notamment toutes les mesures d'économies d'énergie inscrites dans la loi et leurs conséquences sur la consommation d'énergie.

Pour la PPI électricité, la loi prévoit également que, "pour élaborer cette programmation, le ministre chargé de l'énergie s'appuie notamment […] sur un bilan prévisionnel pluriannuel établi au moins tous les 2 ans, sous le contrôle de l'Etat, par le gestionnaire du réseau public de transport". Ce bilan, publié par RTE, dresse une estimation de l'équilibre offre/demande et détermine les besoins en puissance permettant de répondre à la croissance de la demande (16517).

Mais à la différence de ce bilan, la PPI doit opérer des choix, prenant notamment en compte les dimensions économiques et environnementales : "Ceci peut notamment se traduire par des choix en matière de filière énergétique (par exemple en matière d'identification des filières renouvelables stratégiques ou de choix entre les filières thermiques), ce qui n'est pas réalisé dans le bilan prévisionnel". Ces deux exercices sont donc complémentaires.

Malgré les scénarios prévisionnels, les pouvoirs publics doivent composer avec de nombreuses incertitudes et prévoir les marges de manœuvres nécessaires pour garantir la sécurité d'approvisionnement en énergie de la France. "A l'horizon 2020, la PPI doit intégrer de nombreuses incertitudes qu'il s'agisse de l'évolution et de la durée de vie du parc nucléaire actuel ou du rythme de concrétisation des scénarios de rupture voulus par le Grenelle de l'environnement en termes de développement des énergies renouvelables ou d'économie d'énergie", notait la DGEC dans son rapport. Ainsi, la PPI électricité 2009 s'appuie sur un scénario central de prolongation au-delà de 40 ans du parc nucléaire, même si la DGEC rappelle que l'ASN est la seule compétente à se prononcer sur la prolongation d'exploitation d'un réacteur. Autres incertitudes vérifiées par la suite : la PPI 2009 misait sur l'ouverture de deux EPR, l'un à Flamanville en 2012, et l'autre à Penly en 2017. Alors que l'ouverture du premier est aujourd'hui estimée à 2016, on ne parle plus de l'ouverture du deuxième EPR.

"Pour gérer de telles incertitudes, (…) il est préférable pour la collectivité de disposer de surcapacité de base pour éviter de faire fonctionner des moyens de production au-delà de leur plage de compétitivité", estime la DGEC.