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Eliminer les subventions aux énergies fossiles : un défi complexe

Le montant des subventions aux énergies fossiles est estimé à 312 milliards de dollars en 2009 dans le monde. Elles varient fortement d’année en année et d’un pays à l’autre. Elles concernent majoritairement les pays dits en développement.

Gouvernance  |    |  Agnès SinaïActu-Environnement.com

L'enjeu de la suppression des subventions aux énergies fossiles est apparu dans le contexte des négociations climatiques de Kyoto, et a connu un regain d'intérêt au G20 de Pittsburgh (2009), sous la pression de campagnes menées par des ONG environnementales. Leur élimination progressive permettrait de réduire les émissions de CO2 de 5,8% d'ici à 2020, selon l'Agence internationale de l'énergie.

L'OCDE et l'Agence internationale de l'énergie estiment que, sur les 410 milliards de dollars de subventions allouées à l'énergie en 2007, 180 sont accordés aux produits pétroliers, 110 au gaz naturel, 25 au charbon, 25 aux énergies renouvelables, 20 à l'électricité, 16 au nucléaire, 15 aux biocarburants, 4 à l'efficacité énergétique. Le volume des subventions accordées à la recherche-développement est de 9 milliards, dont 3 aux énergies renouvelables et à l'efficacité énergétique.

Les pays dits en développement, qui allouent 75 % des subventions à l'énergie attribuées dans le monde, les font porter essentiellement sur la consommation de combustibles fossiles. Leur suppression ne doit pas éliminer leurs objectifs redistributifs, selon Dominique Finon. Lors d'un exposé à la Chaire de développement durable de Sciences Po, à Paris, le 8 février, le directeur de recherches au CNRS et chercheur au CIRED a mis l'accent sur leurs objectifs économiques, sociaux et industriels.

Dans quel esprit ont été instaurées ces subventions ? Elles ont été installées dans le cadre de compromis, avec un souci d'équité et de redistribution. Dans les pays d'Afrique, par exemple, elles servent à atténuer le prix du pétrole lampant, substitut à l'électricité dans les villages. Et l'on se souvient de la mobilisation des foules en Indonésie contre le pétrole cher, en mai 2008, en raison de la réduction de subventions à l'essence.

"La critique systématique de ces subventions tend à occulter les objectifs poursuivis", souligne Dominique Finon, qui évoque leur bénéfice social : sécurité d'approvisionnement, création d'emplois et soutien à l'activité économique, soutien à la politique industrielle (pétrochimie et secteurs électro-intensifs)… le but étant de fournir de l'énergie abordable, l'énergie étant un bien d'intérêt public. En témoigne l'écart de prix entre tarifs régulés et prix observés sur un marché sans entraves. En France, la loi NOME a entériné l'intégration du marché français de l'électricité au reste du marché européen. L'écart de prix entre le mégawattheure (MWh) régulé et non régulé passe quasiment du simple au double (35 €/MWh en France sur le marché régulé, 60 €/Mwh en moyenne sur le marché européen non régulé).

A la recherche d'une réelle redistribution

Reste que sur les marchés de l'énergie, complexes voire opaques, les prix de référence ne sont pas toujours faciles à définir. Les Etats-Unis, par exemple, ont une fiscalité énergétique très basse et les estimations divergent sur le volume global des subventions américaines à l'énergie.

Les critiques sont nombreuses. Ces subventions ont tendance à stimuler la surconsommation de produits fossiles, et entretiennent le sous-investissement chronique dans les transports en commun. Dominique Finon s'est penché sur un cas particulier de clientélisme énergétique en Inde, où la surconsommation électrique dans le secteur agricole entraîne des coupures sur le réseau et un prélèvement d'eau excessif par des pompes inefficientes.

Les subventions induisent, pour les entreprises publiques de l'énergie, des déficits systématiques du fait de prix plus bas que les coûts et, pour les gros consommateurs d'énergie (raffineries, électrochimie), une tendance à négliger l'efficacité énergétique. Les bas prix du gaz naturel en Chine et en Inde n'encouragent pas l'exploration de ressources locales et dissuadent d'investir dans les équipements en technologies alternatives. Ces deux grands pays tentent de réorienter les prix du gaz sur leur marché intérieur.

Une étude pilotée par l'OCDE évalue l'effet des retraits de subventions et aboutit à la conclusion que leur effet sur la croissance serait limité. Outre que la ponction sur les budgets gouvernementaux serait allégée au profit d'investissements plus durables, la suppression des subventions peut être assortie de programmes de compensation, comme c'est le cas au Brésil, où l'élimination des subventions au GPL a donné lieu à un chèque compensatoire aux plus démunis. En Iran, où 30% de l'essence est importée en raison de l'insuffisance de l'appareil de raffinage, le régime a adopté en 2010 une loi préconisant l'alignement de l'essence sur les prix internationaux en deux à trois ans. Résultat, plus 90% des ménages iraniens demandent à recevoir un chèque de compensation (cash subsidy).

Au Royaume-Uni, les ménages peuvent prépayer leur électricité, ce qui leur permet de s'autorationner. En complément, les certificats blancs encouragent les entreprises de l'énergie à financer des programmes d'isolation thermique des bâtiments. Une manière de lutter à la source contre la précarité énergétique plutôt que de la subventionner par de l'assistanat social, comme c'est le cas aux Etats-Unis et en Allemagne.

Au bout du compte, "les subventions qui visent des objectifs redistributifs ratent leur cible : ce ne sont pas les groupes les plus pauvres qui les reçoivent", analyse Dominique Finon. Selon le Fonds monétaire international, 80% des bénéfices des subventions sur le pétrole profitent à 40% des ménages les plus aisés. Les circuits financiers par lesquels elles circulent sont hétéroclites. En Afrique du Sud, les subventions au charbon accordées par la Banque mondiale bénéficient aux grandes firmes minières, héritières de l'apartheid, plutôt qu'aux populations des township.

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