Les Etats généraux n'ont pas été lancés avec l'annonce d'un "choc de simplification" et ne s'arrêteront pas le 25 juin. Décidés lors de la Conférence environnementale de septembre 2012, ils commenceront réellement à entrer dans le fond des sujets identifiés ce mois-ci. Dans un premier temps, il s'agit bien de partager un diagnostic, d'identifier les sujets de discussion des mois à venir, de souligner les priorités, de définir les actions à mettre en place, pour le long, moyen et court terme.

De ce point de vue, une première source de satisfaction est de constater que la connaissance et l'intérêt pour le droit de l'environnement se sont largement diffusés. Toutes les organisations représentatives comptent, soit un juriste spécialisé, soit un expert doté d'un savoir solide en la matière. Tant les contributions écrites reçues – plus de 600 en trois semaines – que les débats sont d'excellente qualité : des points précis sont abordés, des exemples concrets sont présentés, des propositions constructives sont formulées. Sans démagogie, sans idéologie, le droit de l'environnement est pris au sérieux. Chacun convient que la complexité du vivant ne peut être appréhendée par des idées simplistes. Nul ne propose un "concours Lépine" de la meilleure invention juridique. Nul n'exige des recettes de cuisine ni des mesures à obsolescence programmée. A l'inverse, il est unanimement demandé un droit clair, accessible, prévisible, stable et efficient pour mieux protéger notre environnement, notre santé tout en assurant le financement des projets et la création d'emplois. Les Etats généraux se tiennent donc au bon moment.

Organisés avec et sous le regard des acteurs du droit de l'environnement, ils sont la garantie que le chantier de la simplification des procédures ne réduira pas la diffusion du droit de l'environnement mais doit en améliorer l'efficience. Cela ne signifie bien sûr pas que les Etats généraux ne soient pas soumis à la critique. De nombreux contributeurs ont regretté qu'ils soient organisés alors que plusieurs projets de lois, d'ordonnances et de décrets sont parallèlement en cours d'élaboration ou de discussion au Parlement. Pendant les Etats généraux, l'Etat continue de produire du droit. Ce qui a pour effet premier d'accroître la tâche des organisations invitées à participer dans ces différents processus. Le terme "cohérence" revient souvent dans les échanges. Celle du droit de l'environnement de demain dépend aussi de celle des réformes menées aujourd'hui. Dernier point sur les Etats généraux eux-mêmes : cette réflexion collective ne s'arrête pas aux dispositions du code de l'environnement tant le droit de l'environnement a dépassé les frontières de son code. Elle intéresse le devenir de notre démocratie, notre contrat social et notre capacité à réaliser ensemble les choix publics de demain qui rendront possibles la vie humaine sur terre.

Des constats partagés

Premier enseignement : des convergences et des consensus - certes plus ou moins forts – sont possibles. Sur les constats tout d'abord. Sans les citer tous, notons qu'aucune organisation, aucun acteur ne sollicite une réduction de l'ambition environnementale. Personne ne propose d'affaler la voile dans la course contre l'épuisement des ressources naturelles et le changement climatique. Il s'agit de simplifier les procédures, pas l'ambition.

Autre consensus en forme de paradoxe : malgré le foisonnement des rapports et des études, il manque un diagnostic clair et précis de l'application du droit de l'environnement au cours des dernières années. Plutôt que de changer sans cesse la règle de droit, un bilan de son application passée est requis.

Troisième diagnostic partagé : le droit s'est emballé. La règle change sans cesse et sa qualité de rédaction s'est dégradée. Un droit sans juristes diront certains. Lesquels demandent à ce que l'ingénieur et le juriste travaillent de concert à la rédaction des normes. Et les acteurs souhaitent souffler un peu, avoir le temps de lire la règle, d'en juger la pertinence avant qu'elle ne change. Des associations aux entreprises en passant par les administrations, chacun demande à que le rythme effréné de la production de lois et décrets baisse, à ce que l'inflation normative cesse. Il est souvent reproché au Grenelle de l'environnement d'avoir accouché de lois trop longues et de décrets trop nombreux. Le reste du temps, le scénario est souvent le même : un fait divers appelle une loi votée vite et "à la va vite" et modifiée aussi vite au prochain fait divers. Les parlementaires rencontrés sont les premiers à dénoncer cette course et à regretter de n'avoir plus le temps de réfléchir, d'écouter, de débattre. Pour s'assurer de la qualité de la loi, pour évaluer son impact.

Quatrième diagnostic : la négociation et la transposition du droit de l'Union européenne sont à revoir alors qu'il s'agit de la source première de normes environnementales. Pour les uns, le problème est celui de la "sous-transposition", pour les autres, celui de la "sur-transposition". Un effort de définition des termes du sujet permet cependant de faire converger les points de vue. L'enjeu premier est celui d'une application uniforme et contrôlée du droit de l'Union européenne dans les vingt-sept Etats membres. Dans le but d'éviter des distorsions de concurrence mais aussi des protections à géométrie variable. Ceci intéresse, par exemple, le secteur agricole mais aussi celui de la prévention et du recyclage des déchets. Une chose est certaine : la France ne peut attendre d'être condamnée par la Cour de justice de l'Union européenne pour honorer ses engagements européens. Peut-être faudra-t-il reparler du dogme selon lequel les Etats doivent disposer de marges de manœuvre pour atteindre les objectifs fixés par les directives bruxelloises.

Cinquième diagnostic et non le dernier : le droit de l'environnement suppose la participation du public. Mais ce principe ne peut se réduire à un dialogue de sourds, à des enquêtes publiques sans public, à des permanences de commissaires enquêteurs vides. La participation du public ne peut avoir pour objet de générer des vices de procédure qui seront discutés des années durant devant les Juges. Elle doit gagner en qualité, non en quantité. Le public doit être dûment informé et consulté en amont, à un moment où toutes les options sont encore ouvertes et il doit être tenu compte des avis exprimés, des idées proposées, non pour affaiblir mais pour enrichir le débat démocratique. En contrepartie, les délais d'instruction doivent être raccourcis et fixés à l'avance, la sécurité juridique des projets doit être assurée. Et il ne doit plus être accepté que certains attendent que le Juge soit saisi pour commencer à débattre. Comme l'a fort justement relevé une participante : "la France manque d'une vraie culture de la participation".

Les conceptions du développement durable

Si des constats sont partagés, les points de vue et les analyses divergent bien sûr dès lors qu'il s'agit d'entrer dans le détail. Les lignes de fractures n'apparaissent cependant pas toujours entre collèges mais parfois au sein même des collèges. Ce qui démontre la sincérité des positions prises par chaque organisation sans volonté de former des "blocs" pour faire prévaloir une position sur une autre. Sur l'objectif lui-même du droit de l'environnement, si personne n'exige une réduction de la voilure écologiste, deux conceptions, différentes, mais pas nécessairement divergentes, du développement durable, s'expriment. Or, comme l'a rappelé la ministre de l'éEcologie, ces Etats généraux ont pour vocation de donner une réalité à cet objectif, pour que s'ouvre un "temps 2" de la Charte de l'environnement.

Schématiquement, pour atteindre cet objectif, les uns, plutôt des acteurs économiques, mettent l'accent sur le principe de conciliation des trois piliers du développement durable : l'économie, le social et l'environnement. Imposer une contrainte environnementale à une entreprise en difficulté qui n'a pas ni service juridique ni moyens : quel intérêt ? Il serait préférable de donner les instruments aux entrepreneurs pour que la protection de l'environnement représente de nouveaux marchés et de nouveaux emplois.

Les autres, certaines administrations, certains gestionnaires de biodiversité, des associations, font plutôt valoir le principe d'intégration des considérations environnementales dans toutes les politiques publiques. Un principe inscrit en droit de l'Union européenne mais pas directement en droit français. Un principe qui exigerait que le ministère de l'écologie soit au centre du dispositif gouvernemental. Et que les commissions parlementaires du développement soient consultées et associées sur tous les avant projets de textes, le plus en amont possible et non quand tout est déjà arbitré. La démocratie écologique suppose en effet que le Parlement ne soit plus une chambre d'enregistrement. D'autres principes sont en discussion. A l'instar du principe d'indépendance des législations. Les maîtres d'ouvrage souhaitent une application plus précise du principe de proportionnalité afin que la taille et le coût des dossiers correspondent réellement à l'importance des risques du projet.

Mais beaucoup craignent que de retoucher la Charte de l'environnement, de rouvrir le chantier constitutionnel ne revienne à ouvrir une boite de pandore, favorable à des régressions. Notons cependant que, contrairement à ce que le débat médiatique pouvait laisser craindre, le principe de précaution n'a jamais été ni au centre ni même à la périphérie des réunions préparatoires à la journée du 25 juin prochain. Au-delà des principes, les travaux en cours devront permettre de mieux définir la clé de voûte du droit de l'environnement post moderne. Celle-ci ne peut plus résider dans l'adage "un problème/une loi".

Et après ?

Il appartiendra aux participants de la journée du 25 juin et à la ministre de l'Ecologie de décider l'orientation des travaux des Etats généraux pour le reste des mois à venir d'ici, à la fin de l'année. Il sera tout d'abord nécessaire d'identifier les "axes de réforme" à privilégier et la méthode d'approfondissement des sujets à étudier dans un premier temps. Au bout du bout, qu'en sortira-t-il ? Une loi de modernisation du droit de l'environnement ? Des dispositions à insérer dans plusieurs projets de lois ? Des dispositions uniquement réglementaires ? Une trame d'engagements partagés entre acteurs ? Il est trop tôt pour le savoir mais plusieurs acteurs ont prévenu : les Etats généraux ne doivent pas produire du contraire de ce qui est espéré : un droit plus clair, moins bavard et plus efficient.

Pour cela, les entreprises souhaitent que le droit des enquêtes publiques ne soit pas encore chamboulé. Les fonctionnaires demandent que l'organisation administrative ne soit pas bouleversée. Les associations rappellent que les bénévoles n'ont pas de statut et pas de temps pour tout changer. De manière générale, l'esprit des Etats généraux est celui du pragmatisme, de l'exigence d'efficacité.

Mais le droit ne règlera pas tout. Celui de l'environnement ne saurait avoir de vocation impérialiste. Certes, il est appelé à polliniser toutes les branches du droit et à remettre en cause le principe d'indépendance des législations depuis le vote de la Charte de l'environnement. L'éducation à l'environnement, la culture, une fiscalité adaptée, une démocratie rénovée, la justice sociale sont autant de conditions du développement durable. Pour l'heure, une foule de questions reste à traiter. Dans quels domaines le recours au contrat pourrait-il être pertinent ? Comment réduire le mille-feuilles de documents de planification ? Faut-il aller vers une procédure unique – avec un guichet et un référent uniques – et/ou un permis unique ? Convient-il plutôt de différencier les permis selon les filières et les secteurs d'activités ? Quel traitement réserver aux projets d'infrastructures linéaires sans unité de temps et de lieu ? Comment simplifier tout en tenant compte des spécificités de chaque dossier, de chaque filière, de chaque territoire ? De quels moyens la police de l'environnement et la justice pénale doivent-elles disposer ? Convient-il d'assurer la mémoire des sanctions administratives avec l'équivalent d'un casier judiciaire ? Comment concilier le droit au Juge et le droit de réaliser un projet autorisé ? Faut-il généraliser la technique du rescrit juridictionnel ? L'administration doit-elle avoir un rôle de conseil des porteurs de projets ? La procédure de cadrage préalable sur les études d'impact doit-elle être revisitée ? L'autorité environnementale doit-elle devenir une autorité administrative indépendante ? La procédure de remise en état des sols pollués est-elle satisfaisante ? ….

Voici une liste très brève et non exhaustive des interrogations qui intéressent l'avenir du droit de l'environnement et qui seront débattues le 25 juin.