La Loi Grenelle II réforme entre autres les enquêtes publiques. Son décret d'application est entré en vigueur le 1^er juin dernier.

Les divers régimes d'enquête sont regroupés. Il est mis fin aux enquêtes hybrides, utilisées pour des expropriations portant sur des projets affectant l'environnement. Désormais les projets susceptibles d'affecter l'environnement font exclusivement l'objet d'une enquête publique dite "Bouchardeau" régie par le code de l'environnement. Et les enquêtes publiques régies par le code de l'expropriation ne concernent plus que les Déclarations d'Utilité Publique.

Par ailleurs, lorsqu'une opération donne lieu à plusieurs enquêtes publiques, le régime des enquêtes conjointes devrait avantageusement être remplacé par celui, nouveau, de l'enquête publique unique.

En outre la logique de nomenclature identifiant les cas de soumission à enquête publique est clarifiée en étant remplacée par une présentation par catégories générales. Ainsi tous les projets obligatoirement soumis à étude d'impact sont obligatoirement soumis à enquête publique… avec des exceptions.

Le commissaire enquêteur rencontre désormais le responsable du projet. Ce dernier peut apporter des réponses aux observations émises par le public.

Le contenu du dossier d'enquête publique lui-même se trouve complété par les pièces suivantes :

• le bilan du débat public ou de la concertation si ces formalités sont prévues ;
• la mention des décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autres autorisations éventuellement nécessaires ;
• la mention des textes régissant l'enquête et des coordonnées du responsable du projet ;
• et toujours l'avis de l'autorité environnementale (en général la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement) depuis 2009.

Il faut par ailleurs prêter attention à quelques nouveautés réglementaires qui ont leur importance. Les négliger peut s'avérer fort regrettable malgré leur apparence de détail procédural.Les jours et heures de consultation doivent permettre, en fonction des horaires de travail habituels, à la majorité de la population de participer à l'enquête.

L'ensemble du dossier d'enquête doit pouvoir être transmis à toute personne en faisant la demande, à ses frais. Sous certaines conditions, le rapport d'enquête et les conclusions du commissaire enquêteur sont mis en ligne pendant un an sur le site internet de l'autorité qui organise l'enquête. Enfin, un arrêté du 24 avril dernier agrandit la taille minimale de l'affichage obligatoire des avis d'enquête publique.

Un mouvement général

L'évolution de la concertation ne se limite pas à la mue des enquêtes publiques. Un nouveau type d'échanges a gagné le cœur du droit de l'urbanisme : la mise à disposition du public. Ainsi la modification simplifiée d'un document d'urbanisme, possibilité ouverte depuis 2009, et les études d'impact, doivent-elles être mises à la disposition du public. Cette formalité plus légère (absence de commissaire enquêteur) et rapide (15 jours) qu'une enquête publique n'est pas censée constituer une enquête publique de second rang dans la mesure où elle concerne soit des projets aux enjeux limités, soit des types de projets qui jusqu'alors n'étaient aucunement soumis au public. Celui-ci peut laisser ses observations, qui doivent être prises en considération. Dans tous les cas on peut donc s'attacher à souligner le progrès constitué par une amélioration de la concertation existante, et ce, dans un objectif de souplesse.

Par ailleurs la jurisprudence administrative a récemment imposé que dans toutes les concertations dont les modalités sont au choix des Collectivités, (Zone d'Aménagement Concerté, révisions simplifiées et "générales" de plan local d'urbanisme), la population se voie offrir la possibilité de s'exprimer hors de tout public. Aux réunions publiques doit donc désormais impérativement s'ajouter l'ouverture d'un registre d'observations.

On constate que le législateur mais également les juridictions contentieuses participent simultanément à la rénovation de la concertation en vue d'une meilleure prise en compte de la personne. Le Conseil Constitutionnel lui-même vient apporter sa pierre à cette humanisation des politiques publiques : il a récemment été amené à faire mieux respecter la propriété privée en interdisant qu'une autorité expropriante puisse prendre possession des lieux concernés avant qu'une procédure d'appel ne soit close.

Les difficultés de la concertation

Cependant il convient de ne pas regarder cette prétendue humanisation avec angélisme ou naïveté. En effet ce mouvement général prend acte, et fait simultanément le lit, d'une "com" exacerbée. Comme en tous domaines, le savoir-faire ne suffit plus sans le faire-savoir, ou pire, s'efface devant lui. Rien aujourd'hui ne peut se faire sans l'adhésion de la population, du moins sans que cette adhésion ne soit recueillie. A la différence de la démocratie "élective", la démocratie participative nécessite disponibilité et énergie pour tout citoyen souhaitant s'y investir, même ponctuellement. Dès lors une de ses limites est sa légitimité. Car la difficulté majeure réside en ce que la voix la plus haute qui émane du public n'est pas nécessairement, loin s'en faut, la voix majoritaire. Une concertation trop hâtivement anticipée se trouve vite récupérée par des groupes de pression. Qu'ils soient associatifs, corporatistes ou communautaires (par exemple riverains), ils défendent, certes parfois légitimement, des intérêts privés, dont la somme ne saura jamais être comparable à l'intérêt public. Or il s'avère toujours bien plus facile de mobiliser une population contre un projet plutôt qu'en sa faveur ! Enfin, la concertation croissante va de pair avec des coûts et une durée toujours accrus.

Inutile de lutter contre cette lame de fond des sociétés occidentales contemporaines, à une époque où la moindre information fait le tour du monde en quelques clics et quelques minutes. Bien au contraire, mieux vaut se former ou se préparer, pour que la concertation ne soit pas considérée comme un obstacle. Laissant la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée.

Avis d'expert proposé par Etienne Perichard, responsable des affaires règlementaires chez SETUR, bureau d'études pour des Maîtrises d'Ouvrages publiques et privées, membre de la Chambre de l'Ingénierie et du Conseil de France (CICF).

Concertation : les textes fondateurs
La convention internationale d'Aarhus a été signée le 25 juin 1998 par 39 pays. Elle porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Dans l'Union européenne, plusieurs directives se sont succédées sur ces sujets depuis la n°85/337 du 27 juin 1985. En France, la Charte de l'environnement a été promulguée le 1er mars 2005. Son article 7 régit le principe d'information et de participation du public.