Dans un arrêt en date du 26 juin 2015 (1) , le Conseil d'Etat a jugé illégales certaines dispositions du décret du 2 mai 2012 sur l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement. Compte tenu de l'importance des conséquences, il adresse une question préjudicielle (QP) à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE).

La requérante, France Nature Environnement, invoquait l'insuffisance d'indépendance de l'autorité environnementale chargée d'émettre des avis sur les projets de plans et programmes. Et ce, en contradiction avec ce que prévoit le droit de l'UE interprété par la Cour de justice. Il s'agit donc d'un arrêt aux enjeux d'autant plus importants que de nombreux plans et programmes ont été pris sur le fondement du décret litigieux.

Publié le 4 mai 2012, ce texte prévoit que 53 plans, schémas, programmes ou documents de planification susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement fassent l'objet d'une évaluation environnementale. Certains plans font l'objet d'une évaluation environnementale systématique, d'autres d'une procédure d'examen au cas par cas. Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l'environnement, cite les plans et programmes visés (2) par ces deux catégories d'évaluation et potentiellement impactés par l'arrêt du Conseil d'Etat.

Manque d'indépendance de l'autorité environnementale

Dans cette affaire, la question soulevée par la fédération d'associations de protection de l'environnement est de savoir si l'autorité administrative désignée comme autorité environnementale, et qui, en cette qualité, émet des avis sur les projets de plans et programmes, est suffisamment indépendante de l'autorité administrative chargée, quant à elle, de l'approbation de ces mêmes plans et programmes.

Pour y répondre, le Conseil d'Etat se réfère à l'arrêt de la CJUE (3) en date du 20 octobre 2011, lequel traitait déjà des conditions de saisine de l'autorité environnementale sur les projets de plans et programmes. La Haute juridiction répond négativement à la question : l'indépendance de l'autorité environnementale n'est pas suffisante.

Selon elle, et comme l'avait souligné la CJUE il y a quelques années, une même autorité peut être chargée, d'une part, de l'élaboration d'un plan ou programme et, d'autre part, de la consultation en matière environnementale. Le problème réside dans l'organisation. Il convient "qu'une séparation fonctionnelle soit organisée de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir les missions confiées aux autorités de consultation", estime le Conseil d'Etat.

Dispositions jugées illégales, et ensuite ?

Jugeant l'indépendance de l'autorité environnementale insuffisante, la Haute juridiction en déduit l'illégalité des dispositions concernées du décret de 2012. En effet, celles-ci n'ont pas permis de mettre en œuvre l'indépendance fonctionnelle pourtant attendue de l'autorité environnementale. Selon le Conseil d'Etat, le texte n'a pas prévu "de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale serait exercée, au sein de cette autorité, par une entité disposant d'une autonomie effective".

Par conséquent, les plans et programmes pris en application du décret sont déclarés illégaux. C'est donc un véritable risque qui pèse sur eux, un risque d'annulation ou de déclaration d'illégalité. Ce qui vaut également pour les actes pris sur leur fondement.

Toutefois, le Conseil d'Etat se positionne contre l'annulation rétroactive. Bien que techniquement possible, celle-ci contreviendrait au "niveau élevé de protection de l'environnement que l'ensemble de ces plans et programmes tendent à assurer", au "principe de sécurité juridique, reconnu par le droit de l'Union", ainsi qu'à "la réalisation de l'objectif de protection de l'environnement", un objectif "essentiel" de l'UE, explique la Haute juridiction. Le "vide juridique" créé par l'annulation rétroactive constituerait enfin un obstacle à l'application d'autres dispositions nationales prises en application de la directive de 2001. Reste à voir quelle sera la décision de la CJUE en réponse à la question préjudicielle.

Un projet de décret initialement critiqué

Après avoir été soumis à consultation publique en février 2012, le décret litigieux avait fait l'objet de nombreuses critiques. L'Autorité environnementale (Ae) du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) estimait que le projet n'était pas conforme ni à la jurisprudence ni au droit de l'UE. Mais le décret avait été publié quelques mois plus tard au Journal officiel (JO), sans modification.

Pourtant, ce projet était apparu suite à la mise en demeure de la Commission européenne adressée à la France en octobre 2009. La cause ? Une transposition incomplète et incorrecte de la directive de 2001.

Face aux critiques, une réforme de l'évaluation environnementale s'est imposée au ministère de l'Ecologie, qui y travaille actuellement. La consultation du projet de décret du ministère de l'Ecologie est attendue depuis plusieurs mois. L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat accélérera peut-être la publication de ce nouveau décret. Du moins les travaux qu'ils nécessitent.