Si la gestion du petit cycle de l'eau (1) s'avère globalement satisfaisante, en revanche celle du grand cycle (2) demeure difficile : "elle cristallise les conflits d'usage et justifie pleinement l'intervention publique", souligne dans sa conclusion le rapport d'analyse "Évaluation de la politique de l'eau (3) " du Conseil général de l'environnement et du développement durable, rendu public le 11 septembre.
Commandé par une lettre de mission du ministère de l'Ecologie, le 21 février 2013, ce document s'inscrit dans le cadre du chantier de modernisation de l'action publique.
Un premier rapport, de Michel Lesage, remis cet été, invitait à repenser le modèle français de l'eau à travers une nouvelle gouvernance territoriale.
Ce dernier travail se concentre notamment sur la révision de l'objectif du bon état des masses d'eau afin que celui-ci "soit réaliste tout en restant conforme à la directive cadre sur l'eau (DCE)". L'objectif d'un bon état pour chaque masse d'eau d'ici 2015 apparaît en effet comme difficilement atteignable aujourd'hui au niveau européen.
D'un point de vue financier, l'ensemble des deux cycles mettrait en jeu des flux annuels de l'ordre de 23 Md€ : le petit cycle de l'eau représenterait environ 17,2 Md€ et le grand cycle environ 5,6 Md € (dont plus de la moitié en provenance du contribuable au niveau national et 22% en provenance de l'industrie).
Premier écueil : selon le rapport, plusieurs systèmes actuels de redevances au bénéfice des agences de l'eau ne contribueraient pas efficacement aux objectifs qui les justifient.
"La mise en place de règles telles que le respect d'un prix minimum de l'eau pour être éligibles aux aides des agences de l'eau ou la fongibilité asymétrique (pour éviter des transferts du grand cycle vers le petit cycle) vont dans le bon sens", estime toutefois le document.
Des crédits budgétaires en baisse
Depuis quelques années, les crédits budgétaires connaissent une baisse régulière, pointe le rapport. Ils s'élèvent aujourd'hui à un montant de 14,6 M€ (4) pour 2013 (avant répartition du surgel budgétaire et hors coût des personnels). "La tendance est à la poursuite de la réduction de ces crédits budgétaires du fait du surgel du budget 2013 (impact sur les crédits du domaine public fluvial (DPF) notamment)", détaille le rapport. Cette réduction du financement s'observe également dans la contribution des collectivités territoriales, qui apportent la majeure partie des financements.
"On assiste ces dernières années à un retrait progressif des conseils généraux, voire régionaux, qui se replient sur leurs compétences obligatoires", explique le document.
Concernant le petit cycle de l'eau, le prix et la qualité semblent globalement satisfaisants. En revanche, la mission a constaté plusieurs axes d'améliorations. La gestion des eaux pluviales, tout d'abord, poserait des problèmes d'inondations (par ruissellement urbain) et de pollution.
"Si la mise aux normes de l'assainissement collectif avec les exigences de la directive sur les eaux résiduelles urbaines (Deru) est en bonne voie, la mise aux normes des installations des petites collectivités de moins de 2.000 habitants est encore largement devant nous", déplore le document.
Vingt-neuf agglomérations non conformes à la Deru
Concernant les DOM, au 1er janvier 2013, 29 agglomérations restaient toujours non conformes à la Deru, en Guadeloupe, à la Martinique, en Guyane et à La Réunion (dont 17 qui n'ont toujours pas commencé les travaux nécessaires).
Autre difficulté soulevée : le vieillissement des réseaux et la connaissance patrimoniale. Le taux moyen national de rendement sur les réseaux d'eau potable est aujourd'hui estimé à 78 %.
"Le coût de l'eau perdue doit être supérieur au coût de recherche et réparation du défaut engendrant la perte, considère le rapport, de plus, la réduction des fuites se heurtera à la capacité de financement des services publics d'eau et d'assainissement, notamment lorsque les réseaux, anciens, n'ont pas été amortis (le prix de l'eau va augmenter et ce d'autant plus que les consommations baissent)."
Le problème majeur pour l'efficience du service serait, selon le rapport, l'émiettement de la gouvernance. La petite taille d'un grand nombre d'autorités organisatrices pourrait entraîner des difficultés à contrôler le délégataire, ou à effectuer le service en régie dans de bonnes conditions.
La garantie de la transparence de l'information sur la qualité des services reste également un objectif.
Un changement prévu des règles concernant l'objectif de la DCE
Pollutions diffuses agricoles, émergence de nouvelles pollutions chimiques, morphologie des cours d'eau, gestion sous tension des étiages et des zones humides : les difficultés posées par le grand cycle de l'eau s'avèrent particulièrement complexes.
Le document dénonce un décalage entre les objectifs et les possibilités. Le Grenelle de l'environnement a en effet fixé l'objectif d'atteinte du bon état écologique des eaux de surface pour 66% des masses d'eau dès 2015 (5) . Selon le rapport, l'analyse initiale de 2009, pourtant optimiste, aurait dû conduire à des objectifs d'amélioration de 15%,
"Pour le cycle suivant (2016-2021), la situation devrait s'aggraver du fait d'une modification de la règle du jeu à la demande de la Commission avec, d'une part, l'introduction de concentrations minimales pour de nouvelles substances chimiques et, d'autre part, des modifications apportées à certains indicateurs biologiques", détaille-t-il.
Une police de l'eau en difficulté
Acteurs insuffisamment coordonnés, police appliquée de façon hétérogène et nombre peu important de sanctions, ou n'étant pas proportionnées aux dommages occasionnés : le rapport fait le constat d'une police de l'eau en difficulté.
Autre instance en souffrance : le système d'information sur l'eau (Sie). Il serait pénalisé par "un pilotage stratégique insuffisant, aggravé par l'absence d'autorité sur des acteurs extérieurs à la sphère État, une rationalisation incomplète des réseaux de mesures, et un dispositif qualité incomplet", regrette le rapport. Selon le document, les producteurs peineraient par exemple "faute de compétences suffisantes" à encadrer l'activité des laboratoires placés en situation monopolistique.
Enfin, la gestion du domaine public fluvial "non navigable" serait dans une impasse, selon le document. Les crédits affectés à l'entretien seraient en baisse constante depuis 2010 (de 10 M€ en 2010 à 2 M€ en 2013 alors que 1,3 M€/an sont nécessaires pour la seule Loire, selon le rapport).
"Le défaut d'entretien de certains cours d'eau entraîne un relèvement de la ligne d'eau, notamment en cas d'embâcles, aggravant le risque d'inondation, créant un véritable facteur de danger pour les populations", avertit le rapport.
Cette situation accentue la nécessité, selon le document, du transfert aux collectivités ou de déclassement au profit des riverains privés de certains tronçons.
