Comment concilier une gestion de l'eau soutenable à la fois d'un point de vue économique et environnemental ? C'est la question à laquelle tente de répondre le Centre d'analyse stratégique dans une note d'analyse (1) publiée en avril.

Adduction d'eau potable, assainissement des eaux usées, les dépenses liées aux services des eaux s'élevaient en effet à environ 26 milliards d'euros en 2010, soit une hausse de près de 25% depuis 2000. Et la facture devrait encore s'alourdir dans les prochaines années.

"Des efforts devront être consentis afin de poursuivre la mise aux normes européennes, souligne le Centre d'analyse stratégique (Cas), la réorientation de certaines dépenses dans le cadre de la prise en compte du grand cycle de l'eau en sera une des principales clés de réussite".

Une augmentation prévisible des dépenses

Pour tenter de rattraper son retard dans le respect de la directive Eaux résiduaires urbaines, la France aurait en effet investi 75 milliards d'euros entre 1990 et fin 2011, selon le ministère de l'Ecologie. Et ce chantier de réhabilitation du système d'assainissement collectif se poursuivra jusqu'en 2018.

Le coût de fonctionnement du système d'assainissement collectif devrait ainsi atteindre un maximum de 7,5 milliards d'euros par an à partir de 2012.

Concernant l'assainissement non collectif, la nouvelle réglementation et la vétusté des ouvrages imposeront également des coûts de mises en conformité entre 2013 et 2017.

De la même manière, le remplacement de canalisations, conséquence des impératifs de la directive "plomb", a pesé dans l'augmentation de 25% des dépenses totales entre 2000 et 2010 (alors que la consommation baissait). Et désormais, la loi Grenelle 2 oblige les collectivités à réduire leur taux de fuite en dessous de 15%. Aujourd'hui, 1 litre sur 4 d'eau prélevée, traitée et mise dans les réseaux n'arrive pas jusqu'au consommateur final. Le renouvellement des réseaux reste une question délicate au vu de la mauvaise connaissance du patrimoine.

L'onéreuse question des nitrates

Selon le Cas, il faudrait au minimum dix-sept années consécutives sans aucun nouvel apport pour que nos eaux souterraines diluent de moitié leurs nitrates. La moitié du territoire est classée en zone vulnérable du fait d'un excès de ce polluant.

Après deux mises en demeure pour cause de non-respect de la directive “Nitrates”, la Commission européenne a traduit, en février 2012, la France devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) pour n'avoir pas pris les “mesures efficaces”.

Le coût des pollutions agricoles, sans compter les condamnations financières de la CJUE, s'élèverait à une fourchette comprise entre 1.113 millions et 2.395 millions d'euros par an selon le Commissariat général au développement durable (CGDD).

Une rationalisation des dépenses

Première proposition du Cas pour rationaliser les dépenses : la généralisation de la gestion séparée de la trésorerie des services d'eau potable et d'assainissement de celle du budget général.

Au nom du principe de l'unité de caisse, pour les communes en délégation de service public, la trésorerie du service délégué est en effet confondue avec l'ensemble de la trésorerie.

Citant la Cour des comptes, le Cas indique qu'"il n'est pas rare que les excédents de trésorerie du service d'eau potable ou d'assainissement soient affectés au financement d'opérations du budget général". Il cite une commune, pour laquelle, sur 11 millions d'euros de dette inscrits au budget annexe de l'assainissement, 3 millions concernaient en fait le budget principal.

"Les usagers du service d'assainissement ont ainsi supporté à tort, pendant cinq ans, près de 800.000 euros d'intérêts qui auraient dû être pris en charge par le budget principal de la commune", déplore le Cas.

Selon ce dernier, pour faciliter la gestion des investissements des collectivités, la constitution des réserves budgétaires d'une année sur l'autre devrait également être rendu possible en pratique.

Autre impératif : réduire la dispersion des services de l'eau (aujourd'hui près de 35.000 services coexistent en France). "Le développement de la gestion intercommunale des services d'eau et d'assainissement doit être favorisé", assure le Cas.

Augmenter le taux de TVA sur les engrais

Ensuite, pour lutter contre les pollutions diffuses, le Centre d'analyse stratégique propose d'étudier les conditions d'une modification fiscale qui augmenterait le taux de TVA sur les engrais azotés. Il souhaite que ces derniers figurent dans la liste des substances dont l'usage est assujetti à la redevance sur les pollutions diffuses, "tout en prévoyant des compensations adéquates pour les agriculteurs".

Pour le Cas, un des outils qui devrait être amélioré sont les mesures agro-environnementales (MAE). Le principe ? Les personnes impactées par une pollution encouragent les agriculteurs à protéger et à valoriser l'environnement en les rémunérant pour la prestation de services environnementaux (lorsque ceux- ci sont supérieurs aux bonnes conditions agricoles).

Au regard des coûts financiers potentiels (revenus attractifs pour les agriculteurs, suivi des indicateurs de performance, etc.), ces derniers s'avéreraient pertinents pour les zones à risque comme les zones humides et de captage d'eau potable.

"Aujourd'hui, la plupart des MAE mises en place permettent surtout de favoriser le maintien de pratiques agricoles existantes chez certains agriculteurs, mais n'encouragent pas suffisamment, avant tout pour des raisons financières, les changements de pratiques chez d'autres agriculteurs", déplore le Cas.

Autre écueil : les méthodes de contrôle des agriculteurs sous contrat restent difficiles à mettre en œuvre comme l'application des sanctions.

Privilégier les MAE territorialisées

Le Centre d'analyse stratégique a identifié différentes pistes pour améliorer l'efficacité des MAE. Tout d'abord, il prône un allongement de la durée des contrats considérant que la limite basse des cinq ans est insuffisante. Ensuite, il préconise d'introduire une plus grande place à la négociation : les agriculteurs devraient être impliqués dans les actions qui visent à définir les objectifs de protection de l'environnement, à délimiter les zones éligibles, à élaborer le contenu des cahiers des charges (les pratiques agricoles concernées et les normes techniques à respecter), et à proposer les montants des compensations financières.

"Il est indispensable de privilégier tout particulièrement le développement des MAE territorialisées, plus efficaces que les autres types de MAE du fait de (…) plus de flexibilité dans le dispositif, forte implication des agriculteurs initiateurs du projet, meilleure prise en compte de la spécificité des contraintes locales", insiste le Cas.

Pour ce dernier, les fonds dédiés seraient aujourd'hui insuffisants : ils compenseraient uniquement les coûts engagés par l'agriculteur sans rendre attractif, d'un point de vue strictement financier, un changement de pratiques culturales.

"Un mécanisme de subvention-taxation collective pourrait être mis en place sous réserve d'une évolution de la réglementation, les subventions des agences de l'eau étant alors conditionnées à la mise en place de ces contrats", propose le Cas. Aujourd'hui, le statut juridique de ce type de contrat avec un collectif d'agriculteurs est toutefois insuffisamment défini dans la législation française.

Les actions groupées sur des terres cultivées contiguës permettraient cependant d'élargir les zones géographiques sous contrat à une échelle plus pertinente pour la protection de la ressource. Pour encourager ces démarches collectives, le Cas conseille d'instaurer des bonus d'agglomération pour les agriculteurs à l'ouverture du contrat.

Une amélioration de la transparence doit être initiée, selon ce dernier. "Un programme de contrôle des contrats doit donc être instauré, doublé d'un dispositif de suivi-évaluation par la recherche", détaille-t-il. L'efficacité de l'outil est également conditionnée à l'élaboration d'indicateurs robustes et reconnus ainsi que d'une méthode pour calculer ces indicateurs. "Par exemple, dans le cas du calcul du bilan azoté d'une exploitation d'élevage (…) une vision intégrée de l'exploitation doit être privilégiée pour ne pas omettre certains flux azotés", précise le Cas.

Enfin, le Centre d'analyse stratégique préconise la création d'un organisme dédié au niveau local qui assurerait le contrôle ainsi que la diffusion d'une information sur l'état de la ressource en eau et l'épandage des intrants.