Le Parlement a définitivement adopté le 13 décembre la loi (1) relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement (2) . Les députés ont adopté le texte issu de la commission mixte paritaire tel qu'amendé par le Gouvernement, dans les mêmes termes que le Sénat le 5 décembre dernier.
"Ce projet de loi, rappelle Sabine Buis (SRC - Ardèche), rapporteur de la commission paritaire, était à l'origine un texte technique, déposé pour remédier aux conséquences de décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de questions prioritaires de constitutionnalité". Mais le texte a été enrichi au fil de la discussion malgré la procédure accélérée engagée par le Gouvernement. Ce dernier a toutefois donné lui-même une portée supplémentaire à son texte en prévoyant la création du Conseil national de la transition écologique, dont la création avait été décidée lors de la Conférence environnementale.
Procédure générale de participation du public
Au final, que prévoit le texte adopté ? Il réécrit l'article L. 120-1 du code de l'environnement qui définit la procédure générale de participation du public à la préparation des décisions ayant une incidence sur l'environnement. Cette procédure concernera les décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités de l'Etat, de ses établissements publics, ainsi que des autorités administratives indépendantes.
La loi habilite par ailleurs le Gouvernement à adopter par voie d'ordonnance, avant le 1er septembre 2013, les dispositions relatives à la participation du public pour les autres décisions, c'est-à-dire les décisions individuelles prises par ces personnes publiques et les décisions des collectivités territoriales. La ministre de l'Ecologie, Delphine Batho, a rappelé son engagement à respecter "une méthode et un calendrier de concertation pour l'élaboration de cette ordonnance, en y associant les associations d'élus et les parlementaires". Au terme de cette concertation, "le Gouvernement ne tardera pas à vous présenter l'outil de ratification", a-t-elle ajouté. "Recourir aux ordonnances et court-circuiter le Parlement pour élaborer la participation du public, c'est un comble !", proteste le député Martial Saddier (UMP - Haute-Savoie).
Pendant la discussion du projet de loi, le Conseil constitutionnel a censuré de nouveau des articles du code de l'environnement, dont l'article L. 120-1, pour non-respect du principe de participation du public. "Ces décisions ont confirmé que nous sommes sur la bonne voie", se félicite la ministre de l'Ecologie, Delphine Batho.
"Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé contraire à l'article 7 le fait de limiter le champ d'application de la procédure actuelle de participation électronique aux seuls actes réglementaires. Le projet de loi y répond, puisque nous étendons ce dispositif aux décisions d'espèce et aux décisions individuelles. Le Conseil constitutionnel a également confirmé, en statuant sur un arrêté municipal pris en matière de réglementation de la publicité, que les décisions des collectivités locales entraient bien dans le champ du principe de participation du public, ce qui confirme la nécessité de l'ordonnance", analyse la ministre.
Les sages de la rue de Montpensier ont également précisé que n'étaient concernées par le principe de participation que les décisions ayant une incidence "directe et significative" sur l'environnement. Or, le projet de loi ne parle que de décisions "ayant une incidence sur l'environnement". Delphine Batho a toutefois préféré maintenir cette formule, "qui est celle de la Charte de l'environnement et qui sera sans doute interprétée à la lumière de la jurisprudence du Conseil constitutionnel". Pour Martial Saddier, au contraire, "l'abandon du critère relatif à l'incidence directe et significative risque d'ouvrir la voie à une multitude de recours".
Bertrand Pancher (UDI – Meuse) se dit quant à lui très frustré de constater que les projets et propositions de lois ne soient pas soumis à consultation par le biais du Conseil national de la transition écologique. "Comment allons-nous faire comprendre à nos concitoyens que nous pouvons ouvrir la participation et le dialogue sur des textes réglementaires émanant de notre administration ou des textes des collectivités, alors que nous privons les projets, voire les propositions de loi, de la participation du public ?", s'indigne-t-il.
Procédure électronique et dématérialisée
La procédure prévue par le texte est essentiellement une procédure électronique et dématérialisée. Mais, afin de prendre en compte la "fracture numérique", il est également prévu la possibilité de formuler des observations par voie postale, ainsi que la mise à disposition sur demande dans les préfectures et sous-préfectures des projets de textes. Les modalités de cette mise à disposition seront précisées par décret.
Le public devra être prévenu trois mois à l'avance des textes qui seront mis en consultation. Le délai minimal de mise à disposition est porté à 21 jours au lieu de quinze aujourd'hui. La loi impose à l'autorité compétente l'élaboration d'une synthèse écrite des observations formulées par le public. Cette dernière doit, en outre, présenter un document séparé indiquant les motifs de sa décision.
Le texte de loi prévoit enfin deux expérimentations d'une durée de 18 mois. La première porte sur la mise en place de forums électroniques en ligne permettant des interactions entre les participants au débat. La deuxième consiste à tester la mise en place d'un garant du débat désigné par la Commission nationale du débat public (CNDP). Ce double dispositif, qui ne portera que sur les décrets et sur les arrêtés ministériels, doit débuter le 1er avril 2013 et sera entre-temps précisé par décret.
En avril 2014, le Gouvernement devra présenter un rapport procédant à l'évaluation de l'expérimentation en vue de décider de sa généralisation, de son adaptation ou de son abandon.
Information sur les permis de recherche miniers
Une disposition de la loi, à laquelle le Gouvernement n'était pas favorable, soumet à la procédure de l'article L. 120-1 la délivrance des permis de recherche miniers. "Nous sommes en effet engagés dans la réforme du code minier qui devrait comporter des dispositions similaires, et même encore plus ambitieuses, en matière d'information préalable du public. Il nous semble donc dommage d'anticiper le débat sur cette réforme", justifie Delphine Batho.
"Nous espérons que le futur code minier soit encore plus strict dans la délivrance de ces permis, mais, pour le moment, force est de constater que nous nous trouvons face à un vide juridique que nous préférons combler", justifie de son côté Laurence Abeille (Ecol. – Val-de-Marne). Cette dernière regrette en revanche que les amendements visant à renforcer la transparence en matière de transport de matières radioactives et de prolongation de la durée de vie des centrales aient été repoussés. "Nous examinons un texte sur la participation du public, mais, dans le domaine du nucléaire, l'opacité et l'arbitraire règnent toujours. Pourquoi une telle exception ?", s'indigne la députée écologiste.
