"La période qui s'ouvre est celle où il faut, pour des recettes qui n'évolueront pas significativement, trouver la place d'un entretien soigné et du renouvellement progressif d'un patrimoine aujourd'hui dégradé, en saisissant l'opportunité d'une pause raisonnable dans l'évolution des pressions réglementaires", a estimé dans son rapport Eau potable et assainissement : à quel prix ? (1) , le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).
Depuis plusieurs années, la question d'un nouveau modèle de financement des services eau et assainissement (SPEA) se pose. Différents facteurs ont contribué à cette remise en question. Tout d'abord, la baisse des consommations : depuis une dizaine d'années, cette dernière, malgré l'augmentation démographique, a conduit à une réduction globale de 1 à 2% par an des volumes vendus, selon le CGEDD. La situation est hétérogène selon les régions. Certaines comme l'Ile-de-France, la Franche-Comté ou la Bourgogne ont connu des baisses de consommations supérieures à 10% entre 1998 et 2011, tandis que d'autres par exemple le Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées et les Pays de la Loire affichaient des réductions moins marquées (à l'inverse, la Corse enregistrait une hausse d'environ 10%), selon l'Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (2) (Irstea).
"Les recettes vont continuer à connaître l'effet d'une baisse des consommations, sans doute plus modérée pour les grandes villes qui ont déjà connu des évolutions fortes depuis 20 ans, projette le rapport. On observera donc une hausse des prix par m3 d'eau consommée même si les montants à percevoir sont stables".
Car la tarification est essentiellement proportionnelle aux volumes consommés. Globalement, les tarifs se partagent en effet entre une part fixe plafonnée par l'arrêté du 6 août 2007 (3) à 30% (avec une possibilité dans certains cas à 40%) et la part proportionnelle aux volumes consommés. Si ces derniers diminuent, les recettes également. Ce qui pourrait menacer, sans ajustement, le bon entretien et le renouvellement du patrimoine (4) .
Des efforts de renouvellement des infrastructures insuffisants
"Durant les vingt dernières années, au moins, les efforts de renouvellement des infrastructures ont été insuffisants. Des investissements de mise en conformité étaient indispensables et conduisaient à augmenter les prix pour les financer, note le rapport. Pour modérer autant que faire se peut la croissance des prix, les renouvellements ont été différés".
Une étude de l'agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse sur un échantillon (5) de services assainissement de son bassin montrait ainsi en 2013 que seul un quart provisionnait le renouvellement de leur patrimoine et 8% l'amortissait selon des durées en phase avec la durée de vie estimée des équipements - ou par des provisions complémentaires en vue des travaux. "Le constat, c'est environ 30% de baisse des investissements au niveau de la profession, a quant à lui souligné Jean-Luc Ventura, président du Syndicat national des entreprises du traitement de l'eau (Synteau) et directeur général Degrémont France, lors du 5e colloque "Les Enjeux de l'Eau" de l'Union nationale des industries et entreprises de l'eau et de l'environnement (6) (UIE). Sur le seul segment des installations de traitement d'eau, que ce soit en eau potable ou assainissement, la baisse du niveau d'investissement que nous estimons au niveau de la profession, c'est de l'ordre de 500 millions d'euros par an de travaux non réalisés".
Une réserve au renforcement normatif
Canalisation en PVC, suivis et réduction des pollutions, recherche des fuites ou mise en place de l'autosurveillance des systèmes d'assainissement : différents investissement continuent à être demandés par la réglementation. Parmi les chantiers à réaliser, le CGEDD met l'accent plus particulièrement sur deux enjeux : la pollution d'origine agricole (avec une prévention à la source pour réduire les coûts) et l'amélioration de la gestion par temps de pluie des rejets polluants dans le milieu. "Au-delà de ces deux sujets, compte-tenu des progrès très significatifs déjà réalisés et du temps nécessairement long pour que les mesures préventives de protection de la ressource trouvent leurs effets, la mission suggère de regarder avec la plus grande circonspection toute idée de renforcement normatif, notamment s'il conduit à renforcer des dispositions purement curatives", estime-t-elle.
Toutefois selon le CGEDD, certaines prescriptions réglementaires ouvrent également la voie à des opportunités qui restent à anticiper. Ainsi la loi Notre et l'obligation de prendre les compétences "eau" et "assainissement" pour les intercommunalités d'ici 2020 devraient amener le nombre d'autorités organisatrices de 24.000 à entre 1.500 à 2.000 à l'échéance. Pour la mission, "l'alignement vers le haut des niveaux de service et de forts mécanismes de péréquation liés à l'augmentation de la taille des autorités organisatrices devraient avoir un effet modéré sur les prix, effet raisonnablement étalé dans le temps et compensé par des gains de productivité liés aux économies d'échelle occasionnées".
Le principe de l'eau paie l'eau plus soutenable ?
Devant l'ensemble de ces constats et évolutions, la mission s'est posée la question de la sortie du modèle de financement français et la possibilité de s'inspirer d'expériences d'autres pays européens. Elle a toutefois vite écarté cette éventualité. "L'abandon de la tarification au volume d'eau consommée, au profit de solutions peut-être plus pragmatiques et plus équitables, mais moins vertueuses du point de vue environnemental, constituerait une remise en cause que les difficultés actuelles, même si elles sont réelles, ne justifient pas", estime-t-elle.
Vers une valorisation économique des données personnelles ?
Pour la mission du CGEDD, le développement de la télérelève pose la question de ses perspectives de nouvelles sources de financement : des fichiers de facturation ou de télé-relevés pourraient en effet renseigner d'autres secteurs commerciaux sur les pratiques de consommation d'un ménage. Si elle considère que ce sujet sort du champ de ses réflexions, la mission estime qu'avec l'arrivée de spécialistes du big data, la prestation de gestion du service pourrait devenir l'accessoire de ces activités commerciales. "Il semble cependant que des considérations éthiques devraient encourager les pouvoirs publics à considérer avec circonspection cette marchandisation d'informations personnelles dans la mesure où elles sont relatives à un service essentiel qui fait par nature de l'utilisateur un client captif de ce service et s'assurer que les règles qui s'appliquent quant au recueil de l'accord des personnes concernées soient scrupuleusement respectées", souligne-t-elle.
La mission recommande qu'une réflexion soit conduite et "que les expérimentations soient encouragées pour permettre une approche plus concrète de ces questions et de l'apport économique réel de ces nouvelles activités".
La mission propose toutefois quelques évolutions financières pour accompagner les collectivités : une réduction de la TVA sur les services d'assainissement collectif et non collectif (rétablir le taux de 10 à 5,5%) mais également l'organisation d'une coordination des prêts croissance verte (ouverts aux services d'eau et d'assainissement) de la CDC avec les agences de l'eau et de pérenniser ces dispositifs jusqu'en 2022.
"Les prêts croissance verte sont octroyés à des taux privilégiés. Et le point majeur est qu'ils sont accordés pour des durées longues de 20 à 40 ans. La plupart du temps, le réflexe des collectivités est d'emprunter à 10-15 ans sans adosser le financement à la durée de vie de l'investissement, a quant à lui souligné Pierre Laurent, responsable du département développement de la Caisse des dépôts et consignations, lors du 5e colloque de l'UIE. Actuellement l'investissement n'est pas à la hauteur car nous avons un déficit de valorisation de ce type d'investissement. Et nous avons la réforme des collectivités. Les syndicats ont posé leur crayons. Mais les financements sont là et les taux très bas".
A coté du débat sur le bon niveau d'intervention des agences de l'eau, la mission souligne que la "répétition des prélèvements exceptionnels sur les budgets des agences de l'eau semble peu cohérente avec l'idée que les factures d'eau des ménages et les équilibres financiers des SPEA méritent une attention particulière" et recommande leur arrêt. Elle préconise également quelques ajustements du système et prévoit de se pencher sur la question du financement des eaux pluviales dans un prochain rapport (qui devrait être publié cette année).
Ajuster les modalités de contractualisation
Selon la mission, pour obtenir un prix de l'eau maîtrisé et justifié, "l'essentiel se trouve dans les modalités de contractualisation (tant en régie qu'en concession de service public) et de concurrence qui doivent permettre constamment d'ajuster les niveaux de service, d'améliorer la productivité des services, de partager le bénéfice de ces progrès entre les parties prenantes et d'arbitrer raisonnablement entre la gestion du patrimoine et le prix du service".
La mission recommande ainsi le développement de contrats de performances qui internalisent au sein de chaque contrat le mécanisme de redistribution des gains de productivité. Pour les services en délégation de service public, elle préconise d'instaurer des clauses de revoyure quinquennale. Pour ceux en régie, elle propose qu'une fois par mandat, ils réalisent un bilan de la performance ainsi qu'une analyse comparative avec une option de délégation de service public.
Parmi les manques à combler, selon la mission figure la réactualisation des estimations réalisées en 2009 des valeurs de patrimoine. Mieux connaître les réseaux permettrait de mieux prévoir les investissements. Pour l'instant, la réalisation d'un descriptif détaillé des ouvrages demandé par la loi Grenelle 2 avant le 31 décembre 2013 a connu une mise en place laborieuse.
Pour renforcer la régulation économique, la mission préconise également que les rapports du maire sur le prix et la qualité des services explicite notamment la politique conduite, la stratégie patrimoniale à long terme et les incidences sur le prix de l'eau. Après une période d'expérimentation, elle propose de rendre obligatoire à partir de 2018, ces informations complémentaires pour les autorités organisatrices de plus de 100.000 habitants avant une généralisation en 2020.
Concernant la production statistique du système d'information sur les services publics d'eau et d'assainissement (Sispea), la mission souhaiterait la voir"évoluer d'ici 2020 d'une base de données qui, de fait reste aujourd'hui essentiellement déclarative, dont les informations sont produites sous la responsabilité des autorités organisatrices même s'il y a des contrôles, à une base de données beaucoup plus contrôlées et publiées sous la responsabilité effective de l'Onema". Le Sispea pourrait également se doter d'un observatoire de la formation du prix de l'eau.
Mise en place d'une entité dotée de pouvoir d'investigation
La mission propose qu'une équipe spécialisée au sein de la Cour des comptes puisse également jouer un rôle de"régulation par la mise en lumière" et assure la coordination et la synthèse thématique permanente des travaux des chambres régionales.
Enfin, le CGEDD propose trois outils, envisagés de façon complémentaire ou séparée : l'élaboration d'une stratégie nationale pour des services publics d'eau potable et d'assainissement durables et solidaires (qui pourrait être élargie à l'ensemble des services publics locaux essentiels), un engagement des parties prenantes dans un pacte de modération des prix et d'orientation des efforts vers la gestion patrimoniale des réseaux et enfin un plan d'action qui déclinerait pour la période 2015-2021 les implications de l'état et de ses établissements publics.
La mission appelle le ministère de l'Environnement à acter rapidement acter rapidement la méthode de travail retenue pour donner de la visibilité et organiser la mobilisation des parties prenantes.
