Dans un contexte de réchauffement climatique et de tension sur la ressource, comment orchestrer les différents usages de l'eau et la préservation des écosystèmes ? Pour répondre à cette question, une organisation américaine de protection de l'environnement, The Nature Conservancy (TNC), a remis sur la table la question de la création de marchés de l'eau.
Dans un document distribué à la fin de l'été (1) , l'ONG met en avant les avantages à réattribuer - moyennant finances - une partie des ressources en eau de certains acteurs à des écosystèmes appauvris ou à d'autres usagers ayant besoin d'un approvisionnement plus important.
"Nous voyons les marchés de l'eau comme de puissants catalyseurs pour renforcer la protection de la ressource et l'efficacité de l'utilisation de l'eau, assure Brian Richter, responsable scientifique du programme sur l'eau de l'ONG. Si des organisations environnementales comme The Nature Conservancy peuvent acquérir des droits d'eau pour la nature, nous pourrons alors aider à restaurer les écosystèmes touchés par des stress hydriques". L'ONG aurait ainsi investi en mai 2016 dans le bassin de Murray-Darling en Australie environ 27 millions de dollars australiens (18 millions d'euros) en rachetant des droits de prélèvements d'eau à des usagers historiques, notamment agricoles. Elle s'est fixée un objectif de 100 millions de dollars australiens (68 millions d'euros) pour les quatre prochaines années.
L'eau, perçue comme une propriété commune ou un bien privatisable ?
Si l'organisation américaine appelle de ses vœux la mise en place de marché et semble croire à leur potentiel de protection des écosystèmes, la réalité semble plus complexe. Tout d'abord, ce type de marché présuppose la création de droits d'usage de l'eau de type droit de propriété. "En Australie et aux Etats-Unis, il y a peu de moyens de les obliger à réduire leur consommation d'eau car ils sont propriétaires des droits d'usage correspondants, note Jean-Daniel Rinaudo, chercheur au BRGM. Donc, un des moyens de leur reprendre, c'est effectivement de mettre en place un marché".
Dans un rapport publié en 2015, l'Organisation de coopération et de développement économique (2) (OCDE) s'est penché sur les systèmes de répartition des ressources en eau existants dans 27 pays (3) . Le rapport parcourt les différentes formes que ces systèmes peuvent prendre y compris celle des organismes uniques de gestion collective (OUGC) créés en France par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques.
"Il me semble que la démarche explorée par TNC est optimiste en ce qui concerne l'avenir des marchés de l'eau. Dans l'état actuel, si une majorité de régimes d'allocation permettent une forme d'échange des droits d'usage de l'eau, peu prennent la forme de véritables marchés, note Xavier Leflaive, responsable de l'équipe Eau à la direction de l'environnement de l'OCDE. Certains pays - comme l'Angleterre et le Pays de Galles - explorent cette option, mais ces réformes prennent beaucoup de temps, par exemple 30 ans pour le Murray Darling en Australie".
Autre condition : ces marchés ne peuvent pas s'envisager sans une situation de fort stress hydrique. "En Europe, la rareté n'est pas suffisante pour que nous ayons intérêt à mettre en place un marché, souligne Jean-Daniel Rinaudo. Même dans des régions sous tension, comme en Espagne où le cadre réglementaire permet d'échanger de l'eau depuis 1999, les échanges restent très limités".
Enfin, la ressource doit déjà être intégrée dans une infrastructure de stockage et de distribution mais également disposer d'un système de surveillance des échanges réels. "Si les prélèvements se réalisent par exemple dans des eaux souterraines, les acteurs déclarent vendre les droits d'usage de l'eau mais l'Etat n'a aucun moyen de vérifier si les pompes sont installées et si les compteurs fonctionnent, pointe Jean-Daniel Rinaudo. Et le marché peut accentuer la surexploitation".
Le Gouvernement australien contraint de racheter des droits d'usage
Ces outils nécessitent également une régulation et un suivi précis de leurs conséquences. Face à l'emballement du marché, le Gouvernement australien a ainsi dû lancer un programme de rachat des droits d'usage de l'eau pour ramener les extractions d'eau à un niveau soutenable dans le bassin de Murray-Darling. "Le marché a renforcé l'efficacité de l'utilisation de la ressource. Les niveaux d'eau nécessaire au fonctionnement de la rivière et des écosystèmes n'étaient plus atteints. Le rachat des droits a coûté très cher au gouvernement australien", détaille Xavier Leflaive.
Concernant la proposition de The Nature Conservancy, le responsable Eau de l'OCDE s'interroge sur les possibilités de l'ONG d'acheter des droits alors qu'elle n'est pas un acteur local. Un certain nombre de marchés de droit à l'eau existants ont en effet exclu les acteurs qui ne sont pas des utilisateurs dans le bassin pour tenter d'éviter la spéculation liée à la raréfaction de l'eau. "Nos opérations sur le marché de l'eau sont menées dans les communautés locales où nous sommes en mesure de communiquer ouvertement nos objectifs, assure quant à lui Brian Richter, responsable scientifique du programme sur l'eau de l'ONG. Nos efforts ont porté leurs fruits car nous avons écouté les préoccupations communautaires et conçu nos partenariats d'investissement de partage de l'eau d'une manière qui offre des améliorations environnementales et d'autres avantages sociaux, tout en évitant la perturbation des économies ou des moyens de subsistance locaux".
Autre point soulevé par le responsable de l'équipe Eau à la direction de l'environnement de l'OCDE : à travers ce système, l'ONG remet en cause la quantité d'eau minimale nécessaire au fonctionnement des écosystèmes fixée par les instances qui régulent les usages de l'eau sur un bassin. "TNC propose d'utiliser sa capacité à lever des financements pour aller au-delà de cette définition et racheter des droits supplémentaires pour l'environnement. La cause est noble, mais on peut y voir une tension avec un processus démocratique", estime-t-il.
Pour Brian Richter, l'ONG utilise des "fonds philanthropiques et des investisseurs pour rétablir les prestations publiques qui ont été perdues en raison de sur-attribution de l'eau".
Des échanges précurseurs de marché de l'eau
Outre la mise en avant du marché de l'eau, The Nature Conservancy a également identifié quatre types d'accords qui pourraient, selon elle, être précurseurs de ces marchés dans les pays qui ont mis en place des droits d'usage de l'eau. Ces derniers pourraient être des échanges permanents à l'intérieur de communautés agricoles (orientant l'essentiel de la consommation d'eau vers les cultures irriguées) ou entre villes et agriculteurs mais également des échanges à court terme à l'intérieur de communautés agricoles (réduction temporaire de la consommation d'eau pour les cultures annuelles ou de faible valeur), ou entre agriculteurs et villes (pendant les années de sécheresse, réduction de l'eau destinée à l'agriculture).
Pour Jean-Daniel Rinaudo du BRGM, les deux derniers types d'échanges - temporaires - pourraient permettre de créer de la flexibilité pour les acteurs y compris en France. "Il y a du sens à se dire que dans une année un peu exceptionnelle, le marché ou la réallocation entre agriculteurs joue un rôle d'assurance, explique-t-il. Nous avons intérêt à mettre en place des accords gagnant-gagnant avec les usagers pour gérer les années catastrophiques. Les échanges de type temporaire ne supposent pas de privatiser l'eau : nous pouvons les faire fonctionner avec un système d'autorisations d'usage à la française. Ensuite, la question c'est l'encadrement de son fonctionnement".
Ainsi un producteur de kiwis, dont la pénurie d'eau pourrait menacer les arbres fruitiers et entraîner un coût économique plus conséquent recevrait prioritairement la ressource en eau par rapport à des cultures périodiques comme le maïs. En échange, l'arboriculteur indemniserait le céréalier à la hauteur de la perte de sa production de maïs.
De la même manière, une ville menacée ponctuellement par des sécheresses, pourrait envisager, plutôt que de construire un barrage ou une usine de dessalement, d'utiliser les droits d'usage de l'eau des agriculteurs et les dédommager pour la perte de leurs récoltes.
Rémi Barbier, sociologue, directeur de l'unité mixte de recherche Irstea-Ecole nationale du génie de l'eau et de l'environnement de Strasbourg (Engees), souligne le risque qu'il y a à établir le consentement à payer comme critère d'arbitrage de l'attribution de l'eau, sans intégrer des facteurs comme les emplois des activités liées à l'eau ou le fait que les prix et donc les flux d'eau induits pourraient surtout refléter des asymétries de pouvoir (par exemple entre villes riches et des communautés irrigantes fragiles (4) ) mais également susciter des conflits identitaires ou patrimoniaux.
"S'en remettre au marché, c'est aussi renoncer à décider autrement - notamment au moyen d'une délibération bien informée et conduite - de la manière d'allouer cette ressource entre des usages qui n'ont pas tous la même 'valeur' sociale, ce qui revient à oublier le fait que l'eau relève d'une "économie morale" singulière et qu'on dispute depuis au moins le XVIIIe siècle des usages liés à la nécessité, au confort ou au luxe", souligne-t-il.
Ce type de transaction pourrait également entraîner des impacts environnementaux. "De manière plus spécifique au secteur rural, la « fuite » de l'eau vers les usages qui la valorisent le plus est susceptible de déstabiliser certaines communautés rurales dont l'économie repose sur une agriculture irriguée traditionnelle, et d'avoir des impacts dommageables sur l'environnement en augmentant les prélèvements (des droits dormants sont activés à partir du moment où ils acquièrent une valeur marchande) mais aussi le risque de pollution si l'eau sert par exemple à renforcer une viticulture forte consommatrice de produits de traitements" (5) , illustre le sociologue.
Le jeu entre les acteurs peut ainsi s'avérer déséquilibré. Et sur ce point, l'attrait de l'ONG (6) pour ces outils ne s'avère pas dénué d'intérêts économiques. "Si ces quatre stratégies pouvaient simplement être mises en oeuvre dans les pays où des systèmes de droits hydriques existent et des échanges de droits ont déjà cours, elles pourraient générer des recettes de plus de 13,4 milliards de dollars par an liées à la vente annuelle de droits hydriques. Cette somme équivaut à 331 milliards de dollars d'actifs", précise dans un communiqué, Lauren Ferstandig, directrice du développement des produits pour NatureVest, l'unité d'investissement de The Nature Conservancy.
L'eau n'est pas un bien de marché
"Le vrai enjeu aujourd'hui, c'est de redéfinir le rôle que l'Etat doit jouer pour accompagner un éventuel développement des mécanismes de marché et la consolidation d'une gestion collective par les usagers, souligne Jean-Daniel Rinaudo. Le simple développement du marché dans un contexte de désengagement de l'Etat serait une catastrophe".
Pour Emmanuel Poilane, directeur général de France Libertés Fondation Danielle Mitterrand, la clef réside également dans la coopération entre acteurs. Pour lui, la réponse serait dans une meilleure utilisation de l'eau. "Par exemple, dans le sud de l'Espagne, nous savons que les choix agricoles n'étaient pas pertinents par rapport à ce qu'était la ressource en eau. Sur la question de l'eau virtuelle, l'Australie utilise son eau pour des pratiques industrielles et se vide de son eau en exportant ses produits, illustre-t-il. Nous préférons travailler sur des projets comme celui dans le désert du Rajasthan en Inde (7) , où les associations indiennes ont réussi à rétablir les grands cycles de l'eau dans des zones devenues semi désertiques, et ce grâce à des retenues d'eau traditionnelles, les johads".
Selon Bernard Barraqué, directeur de recherches CNRS émérite au Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED), enseignant à AgroParisTech et à Science Po, en tant que ressource naturelle, l'eau n'est pas un bien qui peut être mis sur le marché. Il rappelle que les travaux d'Elinor Ostrom (8) sur le partage d'eau souterraine surexploitée dans le sud de la Californie, puis sur la gouvernance des biens communs, ont démontré que la meilleure solution serait de mettre les différents usagers autour d'une table et de leur faire respecter des règles.
"L'eau coule toujours et elle pèse lourd : elle est difficile à posséder, et tout autant à être vendue à distance, souligne-t-il. La communauté d'usagers une fois définie et fermée, pourra mettre en place une règle de partage qui lui paraîtra équitable, sans qu'on parle de marché, mais éventuellement avec des échanges monétaires".
