Dans le cadre des travaux de modernisation du droit de l'environnement, le Gouvernement a entamé une réforme du régime des études d'impact des projets, plans et programmes. L'objectif est de clarifier et simplifier la mise en oeuvre de cet exercice réglementaire.
Actuellement, les textes français de transposition de la directive 2011/92/CE - relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement dite "directive projet" et sa révision de 2014 - prévoient trois situations selon les infrastructures envisagées : une étude d'impact systématique, un examen au cas par cas de la nécessité ou non d'une étude d'impact, ou pas d'étude d'impact en dessous de certains seuils. Or, ce dispositif réglementaire n'est pas tout à fait conforme au droit européen.
Le rapport de Jacques Vernier (1) , président du groupe de travail ad hoc, remis à la ministre de l'Environnement en avril 2015, constatait des écarts de transposition. Le rapport évoque une "sur-transposition" pour certaines activités et, fait plus problématique aux yeux de la Commission européenne, une "sous-transposition" pour d'autres activités en raison de l'existence de seuils d'exclusion. Or, la Cour de justice de l'UE a clairement fait comprendre que les projets, même petits, peuvent avoir un impact significatif sur l'environnement.
La réforme en cours est donc loin d'être simple puisqu'elle doit à la fois simplifier le droit comme le souhaite le Gouvernement, le rendre cohérent avec les directives européennes, tout en conservant un "haut niveau" de protection de l'environnement, une condition sine qua non demandée par les ONG qui participent aux réflexions.
Des listes de projets qui font débat
Cette ordonnance est prévue par l'article 106 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance et l'activité, dite loi Macron. Elle fait partie d'un trio d'ordonnances qui concerne le dialogue environnemental et l'autorité environnementale. Elle a été présentée à la Commission spécialisée sur la modernisation du droit de l'environnement puis à l'ensemble du Conseil national de la transition écologique (CNTE) qui a donné un avis favorable le 16 février dernier.
La réforme qu'elle introduit propose un nouveau tableau classant les projets selon qu'ils nécessitent systématiquement une étude d'impact ou qu'ils font l'objet d'une évaluation au cas par cas. "L'objectif est de se rapprocher le plus possible des annexe 1 (liste des projets systématiquement soumis à étude d'impact) et annexe 2 (liste des projets faisant l'objet d'une décision au cas par cas) de la directive de 2011", explique Olivier Viano, président du comité droit de l'environnement du Medef. Or, cet exercice n'est pas simple. "La directive a une clef d'entrée par type de projets, ce qui n'est pas le cas de la nomenclature française actuelle qui a, pour une part importante, une approche historiquement par milieu, substance ou par process. Il est donc difficile de faire correspondre ces deux listes, constate le Medef. Mais ce rapprochement des deux approches est une très bonne chose". Le syndicat patronal attend surtout d'avoir le tableau dans son intégralité pour se prononcer. "Pour l'instant, nous n'avons eu que des extraits", précise Olivier Viano.
De premiers extraits qui ne satisfont pas les associations de protection de l'environnement. "Le nouveau tableau fait entrer dans la liste des projets soumis à la procédure du cas par cas des types de projets qui nécessitaient auparavant une étude d'impact systématique", constate Bernard Labat, représentant d'Humanité et Biodiversité à la Commission spécialisée pour la modernisation du droit du CNTE. "Il s'agit par exemple des travaux relatifs aux transports publics urbains et des aménagements des ports de plaisance", précise-t-il. Pour l'association, il s'agit clairement d'une régression de la protection de l'environnement : "Neuf fois sur dix, le préfet est le décisionnaire et, dans la grande majorité des cas, il estime que le projet ne nécessite pas d'étude d'impact", prévient Bernard Labat. "L'ordonnance modifie également l'article R 122-17 du code de l'environnement en listant les plans et programmes qui nécessitent des études d'impact. Or, la liste proposée comportait initialement des manques, comme la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)", fait-il également remarquer.
L'ordonnance permet également de soumettre des petits projets à une étude d'impact, après une analyse au cas par cas, et crée à cet effet une autorisation ad hoc : "Le mécanisme juridique est bien prévu par l'ordonnance mais nous n'avons pas encore dans son intégralité la nouvelle nomenclature", remarque Olivier Viano. "Nous avons compris la nécessité de cette nouvelle procédure mais nous sommes réservés. Nous demandons qu'elle ne s'applique qu'aux projets visés par la directive en évitant toute sur-transposition. Or, l'écriture de l'ordonnance proposée par le Gouvernement est assez floue sur les projets qui pourraient être concernés", s'inquiète le président du comité droit de l'environnement du Medef.
Vers un retour du saucissonnage des projets ?
La réforme prévoit également la suppression de la notion de "programme de travaux". Concept franco-français, cette approche permet de soumettre aux mêmes procédures un projet et tous les éléments annexes qui lui sont utiles pour fonctionner : un parc éolien offshore et son raccordement au réseau électrique à terre par exemple, ou encore, un aéroport et sa desserte routière. Ces différents éléments sont nécessaires au fonctionnement de l'infrastructure mais ils sont souvent portés par des maîtres d'ouvrage différents. Cette notion de programme de travaux permet à l'Administration d'étudier le projet dans son ensemble et non pas élément par élément.
Pour se rapprocher du dispositif européen, la France compte supprimer cette notion qui n'existe pas en droit européen. Pour plusieurs acteurs, cela fait craindre un retour aux pratiques de saucissonnage. Celles-ci consistaient à soumettre plusieurs petits projets de façon distincte à l'Administration pour se soustraire plus ou moins volontairement aux obligations. "Avec la suppression de cette notion de programme de travaux, le Gouvernement reste silencieux sur les critères qui permettront à un maître d'ouvrage de déterminer de manière certaine si tel élément constitue un projet ou doit être intégré dans un ensemble, s'inquiète le Medef par la voix d'Olivier Viano. Les conséquences ne seront pas neutres pour les porteurs de projet, et cela les mettrait juridiquement en péril".
L'inquiétude est aussi de mise chez Humanité et Biodiversité : "L'ordonnance en elle-même n'est pas un cataclysme, mais elle ne fait pas référence à la notion d'unité fonctionnelle, terme communément employé par l'autorité environnementale qui évite le saucissonnage des projets en prenant en compte tous les éléments annexes nécessaires. Il faut que ce terme apparaisse", estime Bernard Labat, représentant d'Humanité et biodiversité à la Commission spécialisée pour la modernisation du droit du CNTE.
L'Etat prévoit d'écrire un guide pour aider les porteurs de projets à se déterminer. Mais pour le Medef, "il faut des critères clairs et précis qui n'aillent pas au-delà des textes officiels mais permettent de les mettre en pratique, pour borner la procédure et éviter les contestations et les contentieux".
Pour rappel, l'avis du CNTE est consultatif. Le projet d'ordonnance doit désormais passer entre les mains du Conseil d'Etat. Son décret d'application qui modifiera la nomenclature des projets, plans et programmes est en cours de rédaction en parallèle.
