Que faire des quotas de CO₂ dans la future troisième période du marché européen du carbone (2013-2020) ? Lors d'un séminaire au Conseil d'Etat co-organisé par l'université de Paris Dauphine le 11 mai, il a été question des enjeux de la qualification juridique de ces instruments. Pour Cendrine Delivré, professeur à l'Université Paris XIII, "les enjeux juridiques n'ont pas toujours été mesurés lors de la création de ce marché. Nous sommes en présence de schémas juridiques extrêmement bizarres, ce qui n'est pas sain pour la pratique des transactions de quotas". Ceux-ci ont-ils vocation à incarner des biens matérialisés, ou demeureront-ils des opérations financières de gré à gré et des contrats à terme, objets de manœuvres spéculatives ? Achète-t-on des quotas de CO₂ comme sur les marchés de gros du blé ou du gaz ? A travers ce débat juridique émerge le véritable enjeu : les quotas sont-ils ou ne sont-ils pas des produits financiers ? Selon la réponse à cette question, l'accès à ce marché, aujourd'hui sensible, volatil, voire agressif, sera fermé à certains acteurs.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la fraude à la TVA (1) , a souligné que "la directive communautaire du 13 octobre 2003, fondatrice du système d'échange, n'avait prévu aucune disposition de régulation des marchés de quotas de CO₂, bien que l'objectif soit clairement de les financiariser. Ce n'est qu'en octobre 2010 que certaines règles de surveillance ont été instaurées pour les opérations de ventes aux enchères de quotas". Le mécanisme retenu a été l'une des causes majeures de la fraude, renchérit le rapport. En effet, selon les principes de la TVA intracommunautaire, les biens et prestations de service sont taxés dans le pays d'arrivée et donc exonérés de TVA dans le pays de départ. "Dès lors, des fraudeurs achetaient hors taxe, hors de France, des quotas vendus par des sociétés industrielles et les revendaient en France toutes taxes comprises, sans reverser à l'administration fiscale la TVA qu'ils avaient facturée". La Cour des comptes estime à 1,6 milliard d'euros pour les finances publiques le manque à gagner causé par ces fraudes, qui ont représenté 10% du total des transactions à la fin de janvier 2009.

Surveiller les mouvements des quotas

Le rapport de la Cour révèle aussi la complexité de ce système inabouti. La lacune communautaire initiale n'a pas été comblée au plan national. En effet, le choix ayant été fait en France de ne pas conférer aux quotas la qualité juridique d'instrument financier, le cadre décrit par les directives européennes relatives aux marchés d'instruments financiers (MIF) et aux abus de marché (MAD) ne trouvait pas à s'appliquer. L'Autorité des marchés financiers (AMF) n'était habilitée à intervenir que sur les opérations sur instruments dérivés, qui étaient marginales sur la place de Paris. Il faudra attendre la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010 (2) pour que l'AMF, en coopération avec la Commission de régulation de l'énergie (CRE), soit habilitée à intervenir, mais sur un périmètre de surveillance qui demeure restreint. L'enquête de la Cour a montré que, même au plus fort de la fraude, le gestionnaire du marché n'a jamais utilisé les pouvoirs de sanction, même les plus simples comme les avertissements ou les suspensions temporaires.

Pour Christian de Perthuis, professeur d'économie à l'université Paris-Dauphine et Président du Conseil scientifique de la Chaire économie du climat, l'enjeu de l'amélioration de ce marché est triple, en vue de l'amélioration du régime post-2020. Il s'agit d'abord de sécuriser l'accès aux infrastructures de ce marché "lancé en 2005 de façon naïve et décentralisée : chacun a fait sa propre tambouille. Ouvrir un compte sur le registre bulgare était possible pour n'importe qui". Le deuxième niveau est la supervision du marché, qui appelle une régulation très forte au niveau européen. Au troisième niveau, il s'agit d'instaurer une autorité publique crédible : "Il est urgent de réfléchir à une nouvelle autorité indépendante", comparable à une banque centrale émettant une monnaie carbone et capable de réguler des contraintes de long terme.

Nécessaire supervision

Pour Christian de Perthuis, le rôle de l'Autorité indépendante de régulation (AIR) ne serait pas d'intervenir dans la définition des objectifs climatiques, "mais de veiller à ce que le marché du carbone mette l'économie sur la bonne trajectoire de réduction d'émission : celle dans laquelle les industriels réalisent à chaque période d'une part les abattements requis, d'autre part les investissements nécessaires pour préparer ceux des périodes suivantes". L'AIR aura pour mandat de convertir l'objectif de long terme de réduction de 80% des émissions à horizon 2050 fixé par la Conseil européen en évolutions crédibles du plafond d'émissions sur le marché. Les industriels auraient alors connaissance du plafond d'émissions sur 40 ans, car ils ne peuvent se satisfaire d'un objectif à horizon 2020, comme c'est le cas actuellement.

Enfin, l'AIR pourrait servir de régulateur de l'affectation du produit des enchères. "Sans l'émergence d'une AIR, il est au demeurant fort probable que le passage aux enchères complexifie singulièrement la prise de décision de 27 gouvernements qui seront de plus en plus en conflits d'intérêts pour se répartir la manne financière de plusieurs dizaines de milliards d'euros que devrait générer annuellement l'adjudication annuelle des quotas de CO₂ à partir de 2013", selon M. de Perthuis. A plus court terme et en attendant l'émergence de cette AIR rendue problématique par maintes contraintes institutionnelles, une solution pour revaloriser les quotas de CO₂, dont le prix actuel est tombé à 7 euros la tonne, serait de procéder à un retrait de quotas exceptionnel dans le cadre de l'adoption de la directive sur l'efficacité énergétique.