C'est un guide détaillé (1) que le Commissariat général au développement durable (CGDD) publie sur la loi du 1er août 2008 sur la responsabilité environnementale (LRE) et les mesures de réparation qui doivent être mises en œuvre suite à un dommage écologique. Pourtant, comme le rapport le reconnaît lui-même, à ce jour, "aucun dommage n'a fait l'objet de l'application de la LRE".
Nouveau régime de responsabilité
La loi du 1er août 2008 et son décret d'application du 23 avril 2009 transposent en droit français la directive 2004/35, qui établit "un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du pollueur-payeur, et créent ainsi un nouveau régime de responsabilité".
"Un exploitant responsable d'un dommage concerné par la LRE doit réparer les dégâts occasionnés en nature, c'est-à-dire en identifiant et en menant lui-même sur le terrain les opérations de réparation, à un « coût raisonnable » pour la société. Toute compensation financière est explicitement exclue", résume le rapport.
Dommages environnementaux "purs"
Quels sont les dommages concernés par ce régime ? Il s'agit, explique le guide, des dommages environnementaux "purs", c'est-à-dire "des détériorations directes ou indirectes mesurables qui affectent certaines ressources naturelles, certains services écologiques et services rendus au public". Les dommages corporels, matériels et économiques aux biens et/ou aux personnes ne sont pas concernés.
Pour être réparé, le dommage doit être qualifié de "grave" mais ni la directive ni la loi ne définit de seuil de gravité. De plus, certains dommages, comme ceux découlant d'un phénomène naturel exceptionnel et inévitable, sont exclus du champ d'application.
Quels sont les exploitants concernés ? Il s'agit de "toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non lucrative". Le respect d'une autorisation administrative ne permet pas de s'exonérer de sa responsabilité. "Les activités potentiellement concernées sont nombreuses et ne se limitent pas aux seules installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE)", explique le CGDD.
Régime mixte de responsabilité
La LRE repose sur un régime mixte de responsabilité. Tout d'abord une responsabilité "sans faute" pour les activités professionnelles dangereuses. "L'exploitant est alors tenu financièrement responsable des dommages environnementaux qu'il cause, qu'il ait ou non commis une faute ou une négligence", explique le guide. D'autre part, une responsabilité "pour faute" pour les autres activités professionnelles. Les dégâts occasionnés sont alors prévenus ou réparés "uniquement en cas de faute ou de négligence de l'exploitant et seulement dans le cas de dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés". Certains dommages relevant d'un régime d'indemnisation prévu par une convention internationale sont toutefois exclus du régime.
Sauf exception, l'autorité administrative compétente pour déterminer si la LRE est applicable, pour signer l'arrêté de prescriptions des mesures de réparation et pour suivre leur mise en œuvre est, sauf exception, le préfet de département. D'autres autorités administratives peuvent être consultées.
Les mesures qui peuvent être prescrites sont de deux sortes. D'abord, les mesures de prévention qui interviennent "en cas de menace imminente de dommage" pour empêcher la réalisation du dommage ou en limiter les effets, et "en cas de dommage" pour mettre fin à ses causes, prévenir ou limiter son aggravation ainsi que son incidence. D'autre part, les mesures de réparation qui interviennent suite à un dommage et font référence à "toute action, ou combinaison d'actions, y compris des mesures d'atténuation ou des mesures transitoires visant à restaurer, réhabiliter ou remplacer les ressources naturelles endommagées ou les services détériorés ou à fournir une alternative équivalente à ces ressources ou services".
Trois types de réparations
Trois types de réparations sont distingués pour les dommages affectant les eaux ou les espèces et habitats naturels : la réparation primaire visant au retour à l'état initial, la réparation complémentaire lorsque la réparation primaire n'est pas possible, et la réparation compensatoire en vue de compenser les pertes intermédiaires de ressources et/ou de services entre la survenance du dommage et le retour du milieu à son état initial. Les réparations complémentaires ou compensatoires peuvent être mises en œuvre in situ ou sur un site analogue (ex situ).
Pour concevoir et proposer des mesures de réparation compensatoire et complémentaire, la LRE préconise l'emploi de deux types d'approches : les approches en termes d'équivalence et, par défaut, les approches par la valeur.
Les principaux points communs aux différentes approches sont, précise le CGDD, l'utilisation d'un indicateur biologique/écologique (appelé proxy) représentatif de l'habitat ou de l'espèce concerné par le dommage, un processus de détermination des mesures de réparation en sept étapes et le recours à l'actualisation. Le guide illustre chacune de ces sept phases par l'exemple mené sur la pollution accidentelle du gave d'Aspe dans les Pyrénées atlantiques en juin 2007.
Il reste à souhaiter aux auteurs de ce guide fouillé qu'il puisse être utilisé demain car, comme le soulignait le Club des juristes en mars dernier, la LRE n'a jamais pu être appliquée en raison de son champ d'application trop restreint : elle ne vise que les dommages les plus graves et prévoit un grand nombre d'exclusions. Or, ce champ d'application n'est pas plus large aujourd'hui…
