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La réforme des "unités touristiques" en zones de montagne

Sébastien Mabile, docteur en droit et membre de la commission spécialisée du CNTE, analyse l'impact du recours aux ordonnances, dans le cadre de la loi Macron, pour développer de nouveaux immobiliers de loisir, dites unités touristiques.

Avis d'expert  |  Aménagement  |    |  Actu-Environnement.com
Environnement & Technique N°356 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°356
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En 1964, était lancé en France le "plan neige", qui procédait d'une quasi-tutelle de l'Etat sur les communes montagnardes. Pendant près de 15 ans, l'Etat intervenait aux côtés de promoteurs pour créer de toutes pièces plusieurs dizaines de stations dites "intégrées", à l'urbanisme vertical et entièrement dédiées aux sports d'hiver. La Plagne, Les Arcs, Isola 2000, Superdévoluy, Les Ménuires et tant d'autres stations naissent au cours de cette course à "l'or blanc". 150.000 lits étaient construits entre 1971 et 1975.

Le discours de Vallouise du Président Giscard d'Estaing d'août 1977 et le décret du 22 novembre 1977 clôturaient cette période en prescrivant le principe d'une urbanisation en continuité de l'existant, et en instaurant la procédure d'Unités Touristiques Nouvelles (UTN), qui désormais seule permettait d'y déroger.

La loi Montagne, votée à l'unanimité du Parlement le 9 janvier 1985 consacrera cette évolution en prescrivant un fragile équilibre entre protection d'espaces naturels exceptionnels et développement des vallées. L'autorisation UTN relevait toujours de l'Etat, après avis du comité de massif, instance de concertation au sein de laquelle les élus locaux, majoritaires, côtoient les représentants d'association de protection de l'environnement. La France devenait progressivement l'un des premiers domaines skiables au monde, disposant de 357 stations, générant 120.000 emplois et totalisant en 2014 plus de 55 millions de journées skieur, devant les USA, et l'Autriche. Dans le même temps, trois parcs nationaux et huit parcs naturels régionaux couvraient plus de 30% du massif alpin.

La loi sur le développement des territoires ruraux (DTR) du 22 février 2005 a renforcé le rôle des comités de massifs et simplifié la procédure UTN en distinguant les UTN d'intérêt local, dites "UTN départementales", des UTN d'intérêt régional ou interrégional, dites "UTN de massifs". La procédure devient décentralisée dès lors que les communes concernées sont couvertes par un schéma de cohérence territoriale (SCOT). Dans les communes non couvertes par un SCOT, les UTN nécessitent toujours une autorisation du Préfet coordonnateur de massif pour les UTN de massif, et du préfet de département pour les autres. Dans tous les cas, la commission spécialisée UTN du comité de massif ou la commission départementale de la nature, des sites et des paysages sont consultées pour avis. L'audit des dispositions de la loi Montagne réalisé en septembre 2013 par le CGEDD concluait cependant à l'inadaptation de la nouvelle procédure UTN, "tombée en désuétude" dans certains départements.

Loi Macron et Acte II de la loi Montagne

Sur la base de ce constat, l'article 106 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite "loi Macron", autorise le Gouvernement à "prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi (…) visant à 1° Accélérer l'instruction et la prise des décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement, notamment ceux favorisant la transition écologique, et favoriser leur réalisation : (…) c) En supprimant la procédure d'autorisation des unités touristiques nouvelles prévue à l'article L. 145-11 du même code et en prévoyant les modalités suivant lesquelles ces unités nouvelles sont créées et contrôlées dans le cadre des documents d'urbanisme ou des autorisations mentionnées au livre IV dudit code".

En septembre 2015, les députées Annie Genevard (LR, Doubs) et Bernadette Laclais (SRC, Savoie) remettaient leur rapport sur l' "Acte II de la loi Montagne", en proposant notamment d'harmonier les procédures UTN pour les communes situées dans le périmètre d'un SCOT et celles hors SCOT, pour lesquelles une décision préfectorale restait requise. Elles proposaient également de renforcer le niveau d'exigence concernant la justification globale du projet et d'intégrer la réhabilitation de l'immobilier de loisir afin d'endiguer le phénomène des "lits froids", inoccupés car vétustes, et nécessitant d'importants travaux de remise aux normes.

Cette réforme est attendue, tant par les élus de montagne que par les associations de protection de l'environnement, alors même que les projets d'extension de domaines skiables en sites vierges (Chamrousse, Montgenèvre) et de liaisons inter-stations (Megève / Les Contamines ; Luz Ardiden / Cauteret ; Formiguères / Les Angles / Font-Romeu ; Vaujany / Les Sybelles ; l'Alpe d'Huez / Les Deux Alpes ; Les Karellis / Albiez, etc) n'ont jamais été aussi nombreux. La Cour des comptes, dans son rapport de février 2015 sur les stations pyrénéennes, avait clairement évoqué le risque d'une "fuite en avant", dans un contexte de stagnation de la fréquentation des skieurs (+0,3% sur la période 2006-2015), de hausse des températures (+ 1,5 à + 2° en 50 ans) et de crise des stations de moyenne montagne.

Une procédure simplifiée pour les UTN

Sur la forme, le recours aux ordonnances, critiquable car évitant tout débat au Parlement, est tempéré par l'avis requis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) qui doit se réunir le 16 février prochain, et de la commission permanente du Conseil national de la montagne (article 106, II et IV de la loi du 6 août 2015).

Sur le fond, la réforme simplifie en effet la procédure UTN en poursuivant la décentralisation amorcée et en supprimant l'autorisation ad hoc du préfet lorsque l'UTN est prévue dans une commune non couverte par un SCOT. Dans cette hypothèse, seules les "petites" UT, qualifiées d'UT locales, seraient autorisées si elles sont prévues dans le plan local d'urbanisme. Les communes dépourvues de PLU et non couvertes par un SCOT ne pourraient ainsi plus déroger au principe de construction en continuité de l'existant. Cette interdiction constitue une incitation faite aux dernières communes de montagne dépourvues de document d'urbanisme à s'engager dans la voie de la planification. Quant aux "grandes" UT, dites "UT structurantes", elles devront être prévues au sein des SCOT. Le projet d'ordonnance renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser quelles opérations devront relever des UT structurantes ou des UT locales.

Conformément aux propositions du rapport sur l'Acte II de la loi Montagne, les nouvelles UT pourront également intégrer des opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisir, devront prendre en compte la vulnérabilité de l'espace montagnard au changement climatique et contribuer à la diversification des activités.

Si l'autorisation ad hoc de l'Etat est supprimée pour les UTN situées hors territoire couvert par un SCOT, les avis extérieurs sont maintenus. Dès lors qu'une UT sera prévue au sein d'un SCOT, la commission spécialisée du comité de massif devra être consultée. Par ailleurs, les UT situées en discontinuité de l'existant, et notamment les nouvelles pistes et remontées mécaniques devront faire l'objet d'une étude de discontinuité dans les conditions prévues à l'article L.122-7 du code de l'urbanisme et resteront ainsi soumises pour avis à la commission départementale de la nature, des sites et des paysages. Ces dispositions seront applicables tant pour les UT locales prévues par les PLU que pour les UT structurantes prévues par les SCOT. Ces avis externes permettent parfois de modifier sensiblement des projets surdimensionnés et contribuent à une meilleure appréhension des impacts à l'échelle du massif.

Néanmoins, de nombreux projets de liaisons inter-stations prévoient la construction de longs téléportés susceptibles de porter atteinte aux continuités écologiques. Les SCOT et les PLU devant seulement "prendre en compte" le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) dans lequel sont inscrits ces espaces de continuité écologique. Ils peuvent y déroger à la condition de justifier d'un intérêt légitime. Or, les commissions spécialisées des comités de massif au sein desquelles les élus locaux sont majoritaires ne permettent pas toujours d'appréhender pleinement les risques en matière de biodiversité.

Le projet de réforme pourrait être sensiblement amélioré en prescrivant que l'étude environnementale de "discontinuité" prévue à l'article L.122-7 du code de l'urbanisme doit être soumise pour avis au comité régional trame verte et bleue, qui deviendra prochainement "comité régional de la biodiversité". Ce Comité régional pour la biodiversité pourrait alors émettre un avis externe et expert sur les motifs justifiant les dérogations au SRCE, en complément de celui de la commission départementale de la nature, des sites et des paysages, ou de la commission spécialisée du comité de massif. Il serait d'une aide précieuse au juge administratif en cas de contentieux.

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