Les sénateurs ont adopté en première lecture les articles du projet de loi sur la biodiversité relatifs à la compensation écologique. Ce troisième volet de la séquence "éviter–réduire–compenser" (ERC) donne la possibilité à un maître d'ouvrage qui ne peut éviter et réduire les atteintes à la biodiversité occasionnées par son projet de faire appel à des mesures de restauration d'autres milieux naturels en vue de compenser ces atteintes.

Trois options pour les maîtres d'ouvrages

Que prévoit le texte finalement adopté par les sénateurs (1) et voté solennellement ce mardi 26 janvier ? Il donne la possibilité à une personne soumise à une obligation de compensation d'y satisfaire soit directement, soit en confiant sa mise en œuvre par contrat à un opérateur de compensation, soit enfin par l'acquisition d'unités de compensation dans le cadre d'une réserve d'actifs naturels. Ces modalités de compensation peuvent être mises en œuvre de manière alternative ou cumulative.

"Notre commission a créé une obligation d'agrément préalable des opérateurs de compensation, afin de mieux encadrer l'exercice d'une telle activité", a indiqué Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire. "L'opérateur doit posséder l'expertise technique, les capacités financières et l'indépendance nécessaires pour mettre en œuvre les mesures de compensation", a précisé Jérôme Bignon, rapporteur LR du projet de loi.

"Ce système est extrêmement ouvert. On ne peut sans mauvaise foi affirmer qu'il ne permet pas aux uns et aux autres de trouver leur voie", estime M. Bignon. Ce point de vue n'est toutefois pas consensuel et, comme ce fût le cas à l'Assemblée, des sénateurs contestent le principe même de la compensation.

"L'idée que l'on pourrait reconstruire ou reproduire ailleurs ce que l'on détruit à un endroit donné est erronée ; elle n'est juste ni scientifiquement ni politiquement. Elle banalise au fond la perte de biodiversité en laissant croire qu'il pourrait y avoir des équivalences. Or, en matière de vivant, il ne peut y avoir vraiment d'équivalence", a vainement plaidé la sénatrice communiste Evelyne Didier, qui souhaitait supprimer purement et simplement ces dispositions.

Les réserves d'actifs naturels controversées

Les tirs se sont plus spécifiquement dirigés sur les réserves d'actifs naturels, forme de compensation la plus critiquée. "Nous considérons en effet qu'il s'agit d'une forme de monétarisation et de financiarisation de la nature qui n'est pas le meilleur moyen de défendre la biodiversité, puisqu'elle légitime au fond un certain droit à détruire, alors même que la biodiversité doit être absolument protégée", a dénoncé Evelyne Didier.

D'autres admettent le principe mais souhaitent éviter que cette forme de compensation devienne la règle. "De très nombreux alinéas reviennent sur les réserves d'actifs naturels et pourraient laisser à penser que celles-ci sont destinées à devenir la principale solution de compensation. Pourtant, il ne peut s'agir que d'une solution annexe", a ainsi fait valoir l'écologiste Ronan Dantec.

"On peut parfaitement concevoir que la création de réserves d'actifs soit assurée par des collectivités, par exemple aux niveaux régional ou départemental", a précisé Jérôme Bignon face aux craintes que les banques s'emparent du marché, potentiellement spéculatif, ainsi créé. "Il peut être utile d'agir par des leviers financiers, même si ce n'est pas forcément réjouissant", a-t-il ajouté.

Un agrément permettra de garantir la qualité des réserves d'actifs naturels et précisera les caractéristiques des unités de compensation, ainsi que leur contenu quant aux gains de biodiversité, a également fait valoir le rapporteur. "Un maître d'ouvrage ne pourra s'acquitter de ses obligations en acquérant des unités auprès d'une réserve qu'à la condition que les mesures mises en œuvre par les réserves soient équivalentes à ses obligations", a ainsi défendu Jerôme Bignon.

Craintes sur le suivi des mesures

Lorsque des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont mises en œuvre sur un terrain n'appartenant ni au maître d'ouvrage, ni à l'opérateur de compensation qu'il a désigné, le texte prévoit qu'"un contrat conclu avec le propriétaire et, le cas échéant, le locataire ou l'exploitant définit la nature des mesures de compensation et les modalités de leur mise en œuvre, ainsi que leur durée". Mais, au terme du contrat, ce dernier recouvre la liberté d'affecter son terrain à un autre usage.

Des craintes se sont donc exprimées sur la pérennité des mesures de compensation mises en œuvre. "Il semble inconcevable que nous laissions ouverte la possibilité de détruire, du jour au lendemain, des efforts consentis des années durant pour restaurer ou préserver la biodiversité !", s'est indignée la sénatrice socialiste Nicole Bonnefoy. Mais les amendements présentés en vue de garantir l'effectivité de ces mesures dans le temps ont été rejetés. "Si j'ai compensé, en « traitant » mon terrain conformément aux obligations de la compensation, je reprends ma liberté au terme du contrat. Ce serait porter atteinte au droit de propriété que de prévoir le contraire, à moins de définir une nouvelle compensation", a répondu Jérôme Bignon.

Les sénateurs ont toutefois adopté un amendement (2) qui prévoit que les mesures de compensation peuvent être encadrées par le cahier des charges des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer). "Le cahier des charges de la Safer permet, à la différence des nouvelles obligations réelles environnementales, de sanctionner le manquement à une obligation qui y figure et d'adapter les obligations environnementales au territoire, notamment à la pratique de l'agriculture", a expliqué la sénatrice LR Jacky Deromedi, signataire de cet amendement.

En outre, dans le cas de mesures compensatoires portant sur une longue durée, les contrats relatifs à la mise en œuvre de ces mesures peuvent prendre la forme de contrats donnant naissance à des "obligations réelles environnementales", dont le dispositif a également été adopté par les sénateurs.

"L'inscription dans le cadre d'obligations réelles des mesures de compensation les plus longues permettra de garantir leur pérennité, malgré les changements éventuels de propriétaire des terrains sur lesquels elles seront mises en œuvre. Il s'agit également d'un mécanisme favorable à la préservation du foncier agricole, dans la mesure où il privilégie des modes d'instauration par la voie contractuelle plutôt que par l'acquisition foncière", estime Jérôme Bignon.

Constitution de garanties financières

Un amendement écologiste (3) a été adopté afin d'envisager le cas où les mesures de compensation se révèleraient inopérantes. Dans cette hypothèse, le maître d'ouvrage devra proposer dans un délai de deux ans des mesures correctives à l'autorité administrative, qui prendra un arrêté complémentaire portant sur les modifications apportées.

Les sénateurs ont également adopté un autre amendement écologiste (4) qui donne la possibilité à l'autorité administrative d'imposer la constitution de garanties financières aux personnes soumises à l'obligation de mise en œuvre de mesures de compensation. "Ces garanties financières sont destinées à assurer la réalisation des mesures de compensation prévues dans le respect de leur équivalence écologique", a expliqué Ronan Dantec, auteur de l'amendement. Le manquement à l'obligation de constituer ces garanties pourra donner lieu à une procédure de consignation et/ou à des amendes administratives, indépendamment des poursuites pénales qui pourraient par ailleurs être exercées.

Quel bilan faire au final du texte issu de cette première lecture au Sénat ? La ministre de l'Ecologie, Ségolène Royal, se réjouit que le système de compensation soit ainsi consolidé. Les ONG sont plus mitigées. Dans un communiqué commun, FNE, FNH, Humanité et biodiversité et LPO estiment que "des ambiguïtés perdurent sur la compensation" : le projet de loi fait du triptyque ERC un grand principe du code de l'environnement, les sénateurs ont renforcé quelques dispositions mais "les réserves d'actifs naturels sont toujours dans le projet de loi, qui plus est, mal encadrées, et l'objectif « pas de perte nette » n'a pas été réintroduit", déplorent-elles.