Ce mercredi 11 avril, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a décidé de mandater un groupe de travail (1) "lutte contre la pollution de l'air" pour évaluer la démarche du Gouvernement en réponse aux deux procédures engagées contre la France au niveau européen pour non-respect des valeurs limites relatives au dioxyde d'azote (NO2) et aux particules fines (PM10). Proposée par Nelly Tocqueville, sénatrice PS de Seine-Maritime, qui préside le groupe de travail, la mission étudiera si les mesures inscrites dans les feuilles de routes régionales "sont à la hauteur des enjeux".
"L'hypothèse d'une condamnation de la France n'est pas exclue si les engagements français ne sont pas à la hauteur", s'inquiète Nelly Tocqueville qui rappelle que deux Etats membres ont déjà été condamnés par la Cour de justice de l'UE pour non-respect des valeurs limites applicables aux PM10 : la Bulgarie en avril 2017 et la Pologne en février dernier. La Commission européenne décidera de saisir ou non la Cour de justice contre la France d'ici la fin du mois d'avril. En 2016, 16 agglomérations françaises étaient exposées à des concentrations moyennes de NO2 supérieures aux valeurs limites, et trois agglomérations étaient dans une situation similaire concernant les PM10. Ces agglomérations sont pour la plupart situées dans l'est et le sud de la France métropolitaine, ainsi qu'en région Ile-de-France.
Pas de révision des PPA
En janvier, la Commission européenne avait tapé du poing sur la table : "Nous ne pouvons plus attendre", s'impatientait le commissaire européen à l'environnement Karmenu Vella qui avait convoqué à Bruxelles les ministres des neuf Etats membres les plus en retard. "Les échéances fixées pour respecter les obligations juridiques ont expiré depuis longtemps", avait-il rappelé. A l'occasion de cette réunion, la France avait rappelé qu'elle travaillait sur de nouvelles feuilles de route en réponse à une décision du Conseil d'Etat de juillet 2017 qui constatait que les plans de protection de l'air (PPA) n'avaient pas permis d'assurer, dans un délai raisonnable, le respect des valeurs limites européenne applicables aux PM et aux NO2. La Haute juridiction demandait au gouvernement de revoir les PPA des zones en infraction et de les transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018.
"Afin de respecter l'échéance du 31 mars 2018, le Gouvernement a décidé de ne pas procéder à une révision anticipée des PPA couvrant les régions concernées par des dépassements, compte tenu de leur durée d'élaboration souvent longue", notent les sénateurs. Pour répondre à l'injonction du Conseil d'Etat et à la demande de la Commission européenne Nicolas Hulot a préféré demander aux préfets des zones concernées de réaliser des feuilles de route opérationnelles et multi-partenariales. Celles-ci ont été présentées le 20 mars au Conseil national de l'air (CNA).
Des documents sans valeur juridique
La réponse de l'Etat est-elle satisfaisante ? Il est trop tôt pour le dire, explique Nelly Tocqueville qui souhaite mettre en place un suivi sénatorial à long terme de la stratégie gouvernementale. Elle défend notamment la réalisation d'un point d'étape d'ici deux ans pour mesurer l'impact à court terme. Toutes les mesures inscrites dans les feuilles de route "n'apparaissent pas comme des mesures de court terme", s'inquiètent les sénateurs, citant notamment l'extension des lignes de transport en commun.
Surtout, les sénateurs formulent déjà quatre critiques. Tout d'abord, les feuilles de route "n'ont pas, à proprement parler, d'existence juridique : elles s'apparentent à du « droit souple », dont la portée normative n'est pas assurée". Deuxième reproche, elle s'insèrent dans "un paysage déjà dense et complexe" de documents relatifs à la qualité de l'air. Ce point "pose un problème de lisibilité de l'action publique". Ensuite, "compte tenu des délais, les préfets n'ont pas pu concerter l'ensemble des acteurs traditionnellement impliqués lors de l'élaboration des PPA", déplorent les sénateurs, ajoutant qu'"[ils] ont souvent été, au mieux, tenus informés des mesures pressenties". Le dernier reproche concerne l'impact des mesures prévues par les feuilles de route en termes de réduction de la pollution de l'air, qui n'a pas pu être modélisé et quantifié, là encore, faute de temps. Dans ces conditions, il est difficile de dire si elles peuvent convaincre la Commission de renoncer à engager des poursuites.
Reste que, pour la sénatrice, "le précontentieux sur le dioxyde d'azote a eu le mérite d'avoir lancé le travail de réflexion sur la réduction des émissions polluantes à court terme". Pour l'instant, elle constate que les feuilles de routes s'inscrivent dans un contexte local déterminé par l'avancement plus ou moins important des réflexions des acteurs locaux. Ainsi, à Valence (Drôme), la feuille de route a été l'occasion d'engager une réflexion en vue de doter la ville de son premier plan de protection de l'atmosphère. Dans d'autres cas, l'exercice n'a pas entraîné de réflexion particulière. C'est le cas en Ile-de-France, où le nouveau PPA vient d'entrer en vigueur. "La feuille de route n'a donc pas constitué un exercice de définition de nouvelles mesures, mais est venue agréger un certain nombre d'actions déjà engagées par les collectivités et retracées dans leurs propres documents stratégiques", constatent les sénateurs.
