Si la France souhaite faire de la fiscalité un levier pour atteindre ses objectifs de réduction des déchets et d'augmentation de leur valorisation, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) collectée sur la mise en décharge et l'incinération des déchets "devrait être renforcée". Le taux de référence pour la mise en décharge devrait passer à 48 euros par tonne en 2025 (contre 40 euros aujourd'hui) et le taux de référence pour l'incinération rester stable à 15 euros. Surtout, il faudrait réduire le nombre d'abattements dont bénéficient les installations d'élimination des déchets. Quant à l'affectation des recettes, elle "[devrait être] maintenue voire renforcée, et utilisée en priorité pour la prévention de la production des déchets et le recyclage".
Telle est la conclusion de l'étude "Pourquoi il faut améliorer la taxe sur l'élimination des déchets (1) " du Commissariat général au développement durable (CGDD) du ministère de l'Ecologie. L'objectif de la note est de défendre les recommandations de 2014 du Comité pour la fiscalité écologique (aujourd'hui Comité pour l'économie verte). Une telle prise de position est rare, le CGDD prenant peu parti.
La réforme de la TGAP est annoncée depuis plusieurs années. En juillet 2014, le Comité pour la fiscalité écologique adoptait un avis, ouvrant la voie à un prolongement à partir de 2016 de la trajectoire quinquennale alors en vigueur. Si les ONG regrettaient que ces propositions "passent à côté d'une vraie réforme écologique basée sur la prévention, le réemploi et le recyclage", les organisations de collectivités locales spécialistes du sujet y étaient favorables, notamment parce que la réforme proposée par le CFE gèle le niveau des recettes. En septembre 2015, Patricia Blanc, alors directrice générale de la prévention des risques (DGPR) annonçait que les grandes lignes de la réforme étaient finalisées et que celles-ci seraient entérinées dans le cadre de la loi de finance rectificative pour 2015. Finalement, le gouvernement n'avait pas donné suite. En janvier dernier, Alain Vidalies, le secrétaire d'Etat aux transports, a indiqué devant les députés que le Gouvernement déposerait des propositions concernant la TGAP déchets "dès la prochaine discussion de loi de finances", après une nouvelle consultation des parties prenantes. Le sujet pourrait donc avancer en fin d'année, à moins que le Gouvernement ne propose un collectif budgétaire mi-2016.
Echec du plan déchets 2009-2012
Outre l'amélioration de la prévention et du taux de recyclage, le plan déchets 2009-2012 visait une baisse de 15% de la mise en décharge et de l'incinération (soit de 5,2 millions de tonnes). Pour y parvenir, le taux de base de la TGAP applicable à l'enfouissement avait été multiplié par quatre entre 2009 et 2015. De même, une taxe en hausse progressive, entre 2009 et 2013, avait été créée pour l'incinération. Le but était d'augmenter le coût de ces modes d'élimination des déchets par rapport au tri-recyclage pour décourager le recours aux traitements les plus polluants. Mais "les résultats observés ne sont toutefois pas à la hauteur des objectifs", constate le ministère. En cause ? Le renchérissement des coûts de traitement a été limité par les abattements accordés aux installations les plus performantes. En 2013, le taux moyen était de 16,1 euros par tonne pour le stockage (pour un taux de base à 30 euros) et de 4,8 euros pour l'incinération (taux de base de 14 euros).
En conséquence, "la diminution globale des quantités stockées et incinérées a été de 7% seulement entre 2008 et 2012 [soit 2,4 millions de tonnes]", constate le ministère de l'Environnement, qui précise que les tonnages enfouis ont diminué de 16% (soit 3,6 millions de tonnes) et ceux incinérés ont progressé de 10% (soit 1,2 million de tonnes). "La mise en place d'une taxe sur l'incinération n'a pas découragé le recours à ce moyen de traitement", estime-t-il. Par ailleurs, l'étude note une baisse de 5% des quantités de déchets collectées, une progression de 43% à 48% de la part du recyclage matière et organique et une hausse de 50% des tonnages valorisés par les installations de tri (6,1 millions de tonnes en 2012). Mais, l'étude explique qu'"il est délicat d'établir la contribution de la taxe dans [ces améliorations] car d'autres facteurs sont à l'œuvre dans la détermination de la quantité de déchets produite et dans le choix des modes de traitement".
Une fiscalité imperceptible
L'un des problèmes identifiés par le CGDD est le caractère indirect du coût associé à la TGAP pour les citoyens puisque 86% des Français payent une taxe pour l'enlèvement des ordures ménagères (Teom) qui ne dépend pas de la quantité de déchets qu'ils produisent. Seules les entreprises ayant recours à un prestataire leur facturant le traitement des déchets ainsi que les citoyens dont la collectivité locale a mis en place une tarification incitative ont pu observer la hausse de la TGAP. Toutefois, la hausse de la taxe "doit être significative pour être perçue, car le traitement ne représente qu'une part du coût de gestion des déchets (38% selon l'Ademe)". De plus, la TGAP n'explique qu'"une part mineure" de la hausse du coût de la mise en décharge. Entre 2005 et 2012, les prix de l'enfouissement ont augmenté d'environ 60%, mais la part de la TGAP dans le coût total de mise en décharge n'a progressé que de 16 à 20% alors que le montant de la taxe a doublé. En creux, le CGDD s'interroge sur la répercussion de la totalité de la TGAP dans le prix facturé par les centres d'élimination. Il la juge "incertaine".
De plus, les réfactions accordées aux installations les plus performantes sur le plan énergétique et environnemental ont surtout encouragé les exploitants à améliorer leurs équipements. De fait, la plupart des centres d'élimination bénéficient aujourd'hui de réductions de la TGAP. Ainsi, en 2013, les trois-quarts des tonnages enfouis l'ont été dans des installations de stockage valorisant plus de 75% du biogaz, contre 31% des déchets enfouis en 2009. De même, la quasi-totalité des tonnages enfouis a bénéficié du taux réduit associé aux certification EMAS ou ISO 14001. Le constat est similaire pour l'incinération : 79% des quantités incinérées en 2012, contre 50% en 2009, l'ont été dans des installations qui bénéficient d'au moins deux des abattements de TGAP (certification EMAS ou ISO, performance énergétique élevée, émissions d'oxydes d'azote (NOx) inférieures à 80 mg/m3).
