La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques(CCNUCC), a été adoptée au Sommet de la Terre qui s'est tenu à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992. Elle entre en vigueur le 21 mars 1994, après que 50 Etats l'aient ratifiée. Elle se donne pour "objectif ultime […] de stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique." Cette stabilisation devra être atteinte "dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s'adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d'une manière durable."

1992 : La CCNUCC pose les principes de la lutte contre les changements climatiques

Pour cela, elle fixe cinq principes guidant sa mise en œuvre. Tout d'abord, elle stipule que les actions mises en œuvre par les Etats devront être envisagées "dans l'intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l'équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives." En presque 20 ans, le principe des responsabilités communes mais différenciées a pris une place centrale dans les négociations climatiques.

Par ailleurs, la Convention retient le principe de précaution. "Il incombe aux Parties de prendre des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets néfastes", indique le texte, précisant que "l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de telles mesures." Un bémol est néanmoins apporté, puisque "les politiques et mesures qu'appellent les changements climatiques requièrent un bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible."

De même, la notion de développement durable apparaît explicitement et est reconnue comme un "droit", les politiques de lutte contre les dérèglements climatiques anthropiques devant être "intégrées dans les programmes nationaux de développement, le développement économique étant indispensable pour adopter des mesures destinées à faire face aux changements climatiques."

Enfin, les parties à la convention doivent mettre en œuvre "un système économique international qui soit porteur et ouvert" afin de favoriser la croissance économique et le développement durable. Plus précisément, les politiques climatiques ne doivent pas être "un moyen d'imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce."

1997 : Le Protocole de Kyoto fixe un engagement politique

L'année 1995 est marquée par la première Conférence des parties (COP) qui se tient à Berlin (Allemagne). C'est à l'occasion de ces COP annuelles que les représentants des Etats signataires négocient la mise en œuvre de la Convention. Dés cette première COP, les négociateurs reconnaissent que les engagements pris sous la Convention sont "inadéquats" au regard de l'objectif fixé. Ils adoptent donc le Mandat de Berlin, une feuille de route de négociation qui débouchera sur le protocole de Kyoto.

En 1997, avec l'adoption du protocole de Kyoto, les négociations connaissent leur premier grand tournant. Le protocole assigne des objectifs de réduction contraignant aux 41 pays listés à l'Annexe I de la Convention, c'est-à-dire aux membres de l'OCDE et aux anciens pays du Bloc de l'Est. Il met en œuvre du principe des "responsabilités communes mais différenciées et [des]capacités respectives." La primauté de l'action incombe aux responsables historiques, qui par ailleurs disposent de la capacité économique.

Globalement, la réduction doit être d'au moins 5,2% sur l'ensemble de la période 2008-2012, par rapport au niveau de 1990. Plus précisément, l'Union européenne se voit assigner un objectif de réduction de 8%, objectif qu'elle répartit entre ses Etats membres, les Etats-Unis une baisse de 7%, le Japon de 6%. La Russie s'engage, pour sa part, à les stabiliser au niveau de 1990, ce qui revient à lui accorder une hausse de ses émissions, eu égard à la baisse des émissions qui a suivi la chute du Mur de Berlin et l'éclatement du Bloc soviétique. Quant à l'Australie, elle obtient le droit d'augmenter de 8% ses émissions. Six GES sont comptabilisés : le dioxyde de carbone (CO₂), le méthane (CH₄), l'oxyde nitreux (N₂O), les hydrofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l'hexafluorure de soufre (SF6).

Afin de respecter le principe d'un "bon rapport coût-efficacité, de manière à garantir des avantages globaux au coût le plus bas possible", le protocole prévoit la mise en œuvre de mécanisme de flexibilité. Ainsi lorsque des réductions peuvent être faites à moindre coût dans un pays, alors un autre pays ayant une obligation de réduction peut financer la mesure et se prévaloir de la réduction effectuée. Trois mécanismes sont institués. Tout d'abord, il s'agit d'un mécanisme d'échange de quotas entre les Etats soumis au protocole. Ensuite, le Mécanisme du développement propre (MDP) permet à un acteur économique d'un pays de l'Annexe I de financer une mesure dans un pays en développement. Quant à la Mise en œuvre conjointe (MOC), elle reprend le même principe que le MDP pour des investissements ayant lieu entre agents économiques des pays de l'Annexe 1.

Si le protocole marque des avancées cruciales, notamment l'adoption d'engagements contraignants, il est loin d'être parfait lors de sa signature. En effet, les règles pour les mécanismes de flexibilité et la comptabilisation des puits carbones, en particulier des forêts, ne sont pas fixées. Ce sera l'objet des négociations des quatre années suivantes.

2001 : Les règles comptables du protocole sont adoptées

Cette seconde négociation est sans conteste aussi importante que celle qui a précédé l'adoption du protocole. En effet, l'efficacité du protocole dépend avant tout des règles retenues pour sa mise en œuvre. Le rôle des forêts, négocié via les règles LULUCF (utilisation des terres, changements d'affectation des terres et foresterie), devient vite central puisque, selon la méthodologie retenue, certains grands pays forestiers peuvent atteindre leur objectif de réduction simplement par la prise en compte du puits carbone et sans réduire leur consommation d'énergie fossile.

Après l'annonce, en mars 2001, du refus des Etats-Unis de ratifier le protocole de Kyoto, il devient impératif que l'ensemble des autres parties au protocole le ratifie. Cet impératif est tout d'abord technique, puisque les émissions cumulées des Etats listés à l'Annexe 1 ayant ratifié doivent représenter 55% de l'ensemble des émissions de l'Annexe 1. Si un autre Etat de l'Annexe 1 ayant des émissions élevées refuse de le ratifier, alors le protocole ne peut entrer en vigueur. Une seconde raison politique impose une ratification par l'ensemble des parties à l'Annexe 1 hors Etats-Unis. En effet, si un autre Etat important refusait de le ratifier, il ne ferait plus sens. Quel serait l'intérêt d'un protocole qui ne serait pas ratifié par les principaux pays concernés ?

Dans ce contexte, les règles LULUCF deviennent une variable d'ajustement facilitant l'atteinte de l'objectif de certains pays et assurant leur ralliement au protocole. Les Accords de Marrakech (Maroc), signés lors de la COP 7 en 2001, établissent des règles alambiquées qui seront complétées à l'occasion de la COP 10 qui s'est tenue en 2004 à Buenos Aires (Argentine). Finalement, les règles plafonnent la déduction du puits forestier à un certain niveau des émissions totales de 1990. Alors que la déduction de l'Union européenne est plafonnée à 0,7% des émissions, le Japon obtient un plafond de 3,9%, la Russie de 4% et le Canada de 7,3%. L'Union européenne, qui tient à ce que le protocole devienne effectif, concède ainsi aux grands signataires du protocole un recours accru au puits carbone forestier afin de s'assurer leur engagement.

S'ouvre ensuite la série des ratifications du protocole. En 2002, l'Union européenne, ses 15 Etats membres et le Japon le ratifient. En 2004 la Russie fait de même, ouvrant la voie à son entrée en vigueur le 16 février 2005. Enfin, en 2007, l'Australie est le dernier des grands pays de l'Annexe 1 à ratifier le protocole.

La onzième COP, en 2005 à Montréal (Canada), est une première. Il s'y tient à la fois la COP 11 de la Convention-cadre et la première conférence des parties du protocole. Le rendez-vous annuel devient donc bicéphale avec l'apparition de la Conférence des parties réunissant les signataires du protocole (COP-MOP). La COP réunit 194 Etats et la COP-MOP 193. Ce sont les Etats-Unis qui font la différence, puisqu'en ayant ratifié la Convention ils participent pleinement à la COP alors qu'ils ne sont qu'observateurs de la COP-MOP puisqu'ils n'ont pas ratifié le protocole.

Philippe Collet