Au fil des catastrophes, la réglementation sur le risque industriel a été progressivement renforcée en France et en Europe. L'explosion de l'usine AZF a donné naissance à la loi Bachelot, qui vise notamment une meilleure prise en compte de l'urbanisation.


C'est au fil des catastrophes industrielles, depuis la fin des années 70, que s'est construite la réglementation sur les risques industriels. Ainsi, la catastrophe de la ville de Seveso (Italie) a donné naissance à la première directive européenne sur le risque technologique, intitulée Seveso, en 1982. D'autres catastrophes ont par la suite mené à un renforcement de cette réglementation et à une évolution des problématiques prises en compte. Si au départ, le législateur visait avant tout une prévention du risque à la source, dont l'effort portait essentiellement sur l'industriel, il va progressivement prendre en compte la problématique de l'urbanisation croissante autour des sites industriels, mise en exergue notamment par la catastrophe d'AZF en 2001. En 2002, un rapport du Conseil général des Ponts et Chaussées a identifié 600 établissements dangereux situés en zone urbaine, exposant directement près d'un million de Français. De ce fait, la loi Bachelot, découlant directement de la catastrophe AZF, a souhaité impliquer, outre l'exploitant, l'Etat, les collectivités locales et les citoyens.

1970-1980 : les premiers outils de maîtrise de l'urbanisation voient le jour

Le risque industriel apparaît dans la réglementation (française et européenne) à partir des années 70. Si la maîtrise de l'urbanisation y est déjà abordée, elle concerne avant tout les constructions et aménagement futurs. L'existant est peu pris en compte.
En France, la loi de 1976 a institué les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), distinguées selon le risque qu'elles représentent pour l'environnement. Outre la mise en œuvre d'une étude d'impact environnemental de l'activité et d'une étude de dangers, le texte prévoit, pour les établissements à risque élevé, la possibilité d'imposer un éloignement par rapport aux habitations et aux voies de communication via la servitude d'utilité publique (limites au droit de propriété et d'usage du sol autour de l'établissement).
En 1982, la directive sur les Risques d’accidents majeurs liés à certaines activités industrielles, dite directive Seveso, demande aux Etats et aux entreprises d’identifier les risques associés à certaines activités industrielles dangereuses et de prendre les mesures nécessaires pour y faire face (établissement de plans d’urgence, organisation d’inspections, notifications des informations concernant les substances, obligation pour l’exploitant d’informer les autorités compétentes immédiatement en cas d’accident…). Cette directive complète la loi de 1976 pour les établissements les plus dangereux et prévoit une maîtrise de l’aménagement autour du site, avec détermination d’un périmètre de risque devant être repris dans le plan d’occupation des sols (gel des terrains avec indemnisation par l’industriel, inconstructibilité, constructibilité sous réserves).
Dix ans plus tard, en 1992, la France publie une circulaire relative à la maîtrise de l'urbanisation autour des zones industrielles à hauts risques prévoyant, au sein de l’étude de dangers, une gradation entre deux zones de dangers : la "Z1" dans laquelle un accident aurait des effets mortels et la "Z2", zone d’apparition d’effets irréversibles pour la santé ou de blessures sérieuses. Ces zones conduisent à la définition des zones de protection rapprochée (ZPR) et des zones de protection éloignée (ZPE) inscrites dans les documents d’urbanisme en termes de contraintes d’utilisation des sols. Mais il revient au processus de concertation d’établir les règles applicables dans ces zones de protection.

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1999 : première prise en compte des bâtiments existants

En 1986, une nouvelle catastrophe se produit à Bâle, entraînant une révision de la directive Seveso, la directive Seveso 2, qui entrera en vigueur en 1999. Elle renforce les exigences en matière de systèmes de gestion de la sécurité, de plans d’urgence, d’information du public et d’aménagement du territoire. ''Les États membres veillent à ce que leur politique d'affectation ou d'utilisation des sols et/ou d'autres politiques pertinentes (…) tiennent compte de la nécessité, à long terme, de maintenir des distances appropriées entre, d'une part, les établissements visés par la présente directive et, d'autre part, les zones d'habitation, les zones fréquentées par le public et les zones présentant un intérêt naturel particulier ou ayant un caractère particulièrement sensible, et pour les établissements existants, des mesures techniques complémentaires (…) afin de ne pas accroître les risques pour les personnes'', indique la directive tout en laissant une large marge de manœuvre aux Etats membres. Mais cette dernière préconisation restera lettre morte en France… jusqu'à la catastrophe d'AZF.

Loi Bachelot : vers une planification des zones à risque

Il faudra en effet attendre la catastrophe d'AZF pour que le législateur français, à travers la loi du 30 juillet 2003, dite loi Bachelot, prévoie la mise en place de plans de prévention du risque technologique (PPRT) autour des installations à risque et une prise en compte de l'existant, afin de résorber les situations héritées du passé. Le PPRT peut conduire à des expropriations, des délaissements mais aussi à des actions de protection sur l'urbanisation existante et future. Cette évolution découle directement du bilan humain et matériel de la catastrophe d'AZF : 30 morts et 2.242 blessés selon le bilan officiel, 27.000 logements touchés entraînant 1.002 relogements. Mais pour certains observateurs, la loi de 2003 ne serait en fait qu'une transposition tardive de la directive Seveso 2…
Désormais, l'étude de danger constitue la base de la maîtrise de l'urbanisation et de la délimitation du périmètre des PPRT. Après avoir réalisé cette étude, l'industriel doit travailler en concertation avec les services techniques de l'Etat et les collectivités afin de cartographier les effets (distance et intensité) et dresser des périmètres d'action. L'objectif est d’identifier précisément le nombre et la qualité des personnes (habitants, travailleurs, personnes en circulation…) présentes dans les zones d’effets et de définir des mesures de protection. Après enquête publique, le PPRT est validé par le préfet et annexé aux différents documents d’urbanisme. La partie la plus délicate (et qui bloque aujourd'hui un certains nombres de PPRT) reste l'élaboration des conventions de financement tripartites (Etat, industriel, collectivités locales) qui répartit la charge financière des mesures d’urbanisme.
Près de 420 PPRT devaient être réalisés avant le 31 juillet 2008, concernant 606 établissements industriels et 900 communes. En août 2011, 378 PPRT ont été prescrits, c'est-à-dire qu'une cartographie des risques a été élaborée afin de servir de base à la concertation, 108 ont été approuvés. L'objectif pour 2011 est d'avoir prescrit tous les PPRT d'ici la fin de l'année et d'en avoir approuvé 60 %.
Pour l'instant, seuls quatre ou cinq plans prévoient des expropriations. En 2010, 275 millions d'euros ont été investis par les industriels pour une réduction des risques à la source. Ces actions ont permis de réduire de 350 km2 la surface des zones soumises à mesures foncières (expropriations et délaissements). En revanche, les travaux de renforcement du bâti, nécessaires pour protéger les populations et estimés à 200 millions d'euros, sont à la charge des propriétaires. Un crédit d'impôt a été mis en place pour participer à leur financement. Mais plusieurs baisses successives ont provoqué la colère de nombreux acteurs.

Sophie Fabrégat

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