Pour de nombreux observateurs, le sommet de Copenhague a accouché d'un mandat politique donnant une ligne directrice aux futures négociations onusiennes. La conférence aurait comblé un vide, puisque la Plan d'action de Bali était avant tout un texte organisant le processus de négociation autour des thèmes à aborder laissant de côté tout élément pouvant préfigurer du contenu politique de l'accord.

En effet, s'agissant du cœur des discussions, les réductions d'émissions de gaz à effet de serre (GES), le Plan indique simplement ''qu'il faudra fortement réduire les émissions mondiales.'' Avec l'Accord de Copenhague, l'objectif du Plan d'action de Bali est précisé et devient : "réduire ces émissions pour que la hausse de la température de la planète reste inférieure à 2 °C." L'objectif politique est bel et bien fixé.

Cependant, sans nier l'importance de cet objectif, le mandat politique formulé par l'Accord est probablement à chercher ailleurs. Il se situe dans un retournement fondamental de la méthode de négociation proposé.

L'approche top down plaçait l'équité au cœur de la répartition de l'effort

Jusqu'à Copenhague, les négociations étaient articulées autour d'une approche top down de la répartition de l'effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) entre les Etats. Cette approche fixe d'abord un objectif à atteindre : limiter la hausse des températures à 2°C ou limiter la concentration de GES dans l'atmosphère à 450 ppm (parties par million), par exemple. Cet objectif politique est ensuite traduit par un budget carbone mondial qui serait de l'ordre de 1.000 milliards de tonnes de CO2 pour la période 2000-2050 (article de Meinshausen et al. Publié en juin 2009 dans Nature).

Reste l'épineuse question de la répartition du budget. À ce stade, l'équité est incontournable puisqu'elle constitue le premier principe de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). C'est le fameux principe qui s'appuie sur "les responsabilités communes mais différenciées." Par ailleurs, aucun Etat ne se risque à dire que la répartition pourrait être inéquitable. Ainsi le débat porte sur la définition de règles équitables. Chaque pays avance donc une clé de répartition, le plus souvent à son avantage, qu'il qualifie de juste.

Pourtant, en 1997, le Protocole de Kyoto a fixé une répartition de l'effort considérée comme équitable : les pays développés étant les principaux responsables historiques et ayant la capacité d'agir ils doivent réduire leurs émissions en valeur absolue. 193 Etats ont reconnu et ratifié le protocole et seuls les Etats-Unis l'ont dénoncé. En mars 2001 George W Bush annonçait en effet que les Etats-Unis ne ratifieraient pas le protocole qu'ils jugeaient injuste.

Depuis Bali, la négociation remet ouvertement en cause cette définition de l'équité. Les pays développés considèrent qu'il serait plus juste que les émergents acceptent des mesures de limitation des émissions de GES. L'équité serait donc de faire participer à l'effort non plus les seuls responsables historiques mais plutôt l'ensemble des responsables, dont les émergents qui représentent une part significative des émissions actuelles. De leur côté, les pays en développement défendent vigoureusement la définition de l'équité fixée en 1997 et considèrent le prolongement du protocole de Kyoto comme un élément non négociable.

L'Accord de Copenhague contourne l'incontournable

La signature de l'Accord de Copenhague bouleverse la donne et évacue de facto toute discussion directe autour de l'équité. Évidemment, il stipule que les mesures à prendre pour limiter la hausse des températures à 2°C devront être "fondées sur l’équité." Néanmoins, en listant des engagements volontaires et difficilement comparables, il introduit une approche bottom up qui renvoie la notion d'équité au registre des bonnes intentions.

Avec l'approche bottom-up les Etats étudient d’abord les efforts de réduction des émissions qu’ils acceptent de se fixer. C'est ce qu'on fait, au début de l'année 2010, les 80 Etats reconnaissant l'Accord lorsqu'ils ont présenté au secrétariat de la Convention les mesures qu'ils envisagent de prendre. Les réductions proposées par les pays développés ont été listé dans l'Appendice 1 de l'Accord et les actions proposées par les pays en développement ont été inscrites dans l'Appendice 2.

Ces efforts sont ensuite agrégés et évalués à l’aulne de l'objectif fixé. L'approche bottom up propose ensuite des révisions successives jusqu'à ce que la somme des engagements permette d'atteindre l'objectif, ce qui, pour l'instant, est loin d'être le cas en matière de politique climatique.

Avec l'Accord de Copenhague, il ne s'agit donc plus de répartir équitablement un budget carbone, mais d'essayer plutôt, sur la base d'actions volontaires d'atteindre l'objectif par itération successive. La notion d'équité est donc évacuée des débats et l'on compte sur une émulation entre les Etats pour qu'ils renforcent progressivement leurs engagements.

Les défenseurs de cette méthode considèrent, d'une part, que son côté pragmatique permet d'atteindre plus sûrement l'objectif et, d'autre part, que la discussion sur la notion d'équité est inextricable et bloque les négociations. À cela les opposants rétorquent que rien ne garantit que l'objectif soit atteint par les itérations successives et que la notion d'équité est essentielle pour faire accepter les mesures à mettre en œuvre.

Les scientifiques se mettent au diapason

L'inflexion prise par les analyses des scientifiques illustrent parfaitement le nouveau mandat politique fixé par l'Accord. Depuis la publication du quatrième rapport du GIEC, les scientifiques évaluaient les engagements des Etats par rapport à la réparation du budget carbone proposé par le GIEC. Il s'agissait en effet de savoir si la somme des engagements des pays développés étaient en accord avec la réduction de 25 à 40% de leurs émissions de GES d'ici 2020, par rapport à 1990. Le même type de calcul était effectué pour les pays émergents.

Depuis Copenhague, les études scientifiques se focalisent sur l'écart qui sépare la somme des engagements volontaires de l'objectif. Cet écart est exprimé soit par un calcul de température, les engagements entraîneraient un hausse de l'ordre de 3 à 4°C (Climate Action Tracker indique 3,2°C quand le Climate Interactive avance 4°C), soit par un écart par rapport au budget carbone correspondant à l'objectif, il faudrait éliminé un carbon gap de l'ordre de 8 à 12 milliards de tonnes de CO2 en 2020.

Philippe Collet