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Le commissariat au Plan émet ses propositions sur le rôle de l'État en matière de gestion des conflits

Alain ETCHEGOYEN, Commissaire au Plan et Marc GUERIN, chef du groupe de projet MANON, ont rendu public le 30 mars dernier les propositions du Plan sur le rôle de l'Etat en matière de gestion des conflits d'usage dans les territoires à l'horizon 2020.

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Les conflits d'usage mettent aux prises des individus entre eux ou des individus et un groupe plus large. Ils peuvent être provoqués par la coexistence dans un même lieu d'activités identiques ou différentes ou par des projets d'implantation de ces activités. Ils ont souvent pour cause immédiate la concurrence pour l'utilisation d'une ressource, l'accès à cette ressource ou à une voie de communication (chemin, sentier) et enfin l'altération de la qualité de la ressource par pollution ou destruction (air, eau, diversité biologique, cadre de vie, paysage) par différentes nuisances (sonores, olfactives, visuelles).

Pour exemple, depuis la fin de 2002, dans la région de Saint-Pons de Thomières, l'annonce de l'implantation d'un centre de stockage et d'incinération de déchets regroupant les deux tiers de la production départementale entretient de vives oppositions. Agriculteurs, apiculteurs, viticulteurs, commerçants, professionnels de santé, universitaires, élus locaux expriment leur désapprobation. Les arguments habituellement invoqués contre les décharges, sont associés à d'autres plus spécifiques à la localisation particulière du site placé en plein coeur du parc naturel régional du Haut Languedoc dans une zone touristique de nature et près de sources.
Une quinzaine de manifestations, des occupations de bâtiments publics, des blocages de routes et de voies ferrées ont exprimé le mécontentement contre la décision préfectorale. L'association a également organisé des événements festifs, des visites de solidarité sur des sites de départements voisins, des réunions d'information et a préparé un projet alternatif.

Les recommandations du groupe de projet MANON visent à anticiper les difficultés futures et à hiérarchiser les enjeux de ces conflits. Elles précisent le positionnement de l'État dans la gestion des divers conflits et formulent des propositions d'amélioration des instruments de gestion disponibles (procédures de concertation et de conciliation, planification foncière, dispositions juridiques, notamment).

À partir d'auditions d'experts, de l'étude de la presse spécialisée et régionale, et de l'exploitation de bases de données des tribunaux, le projet a analysé la nature, la fréquence, la géographie, l'évolution et l'importance de types précis de conflits d'usage dans les espaces ruraux et péri-urbains.

Le Plan propose en premier lieu un tronc commun de mesures à prendre dans le court terme. D'autres mesures tiennent compte de trois scénarios de modes de gestion des conflits qu'à l'avenir le décideur public pourrait choisir.
Dans tous les cas de conflits d'usage, l'Etat a un rôle à jouer avec des marges de manœuvre relatives dans les domaines suivants :
- L'expertise et les modalités de sa diversification, par exemple en concourant à créer les conditions d'émergence d'un véritable marché permettant l'échange de tous les registres d'expertise (non seulement technique, scientifique, économique, mais aussi de capacité d'animation) ;
- Les modes de concertation et de consultation, par exemple en ayant recours à une régionalisation ou une déconcentration de la démarche du conseil national de débat public ;
- L'accès aux juridictions et la mise en place de dispositifs juridiques, par exemple en rendant
obligatoire la réalisation d'une demande conjointe avant toute saisine du juge ;
- Les instruments économiques : contractualisation, taxation ou redevance et solutions de marché (par exemple en organisant avec discernement la taxation de certains loisirs de pleine nature) ;
- Les échelles géographiques et institutionnelles et leur articulation, par exemple en établissant une claire distinction entre périmètre de gestion des conflits d'usage (généralement au niveau infrarégional) et espace de mise en cohérence des informations stratégiques relevant en général de l'échelle régionale ;
- La gestion et l'aménagement fonciers, par exemple en mettant en cohérence les outils de gestion territoriale dans une véritable logique de projet.

Pour identifier les grandes logiques de gestion des conflits qui pourraient à l'avenir s'imposer, le groupe MANON a dégagé trois scénarios d'évolution possible des modalités de gestion des conflits d'usage :
- Le premier scénario dit « Rond » envisage une « gestion publique » avec les corps intermédiaires, les usagers étant organisés autour d'organisations professionnelles, sportives, environnementalistes qui participent à tous les niveaux à des consultations permettant d'anticiper les conflits.
- Le deuxième dit « Mercato » prévoit une « gestion marchande » des conflits avec un renforcement du recours aux tribunaux et aux solutions de marché.
- Le troisième scénario dit « Ovalie » mise sur une « gestion locale concertée ».

Ces trois options comportent des différences inhérentes : au degré de confiance et de coopération entre les acteurs ; à la capacité des pouvoirs publics à articuler les échelles géographiques de décision et de gestion ou à éviter l'établissement de relations trop fortement dissymétriques entre les acteurs ; à l'efficacité relative des outils d'incitation et de gestion et à leur acceptation sociale.Ces scénarios impliquent une posture de l'Etat différente. Cependant ils partagent des points communs invariants : la difficulté à faire fonctionner la gestion des usages sur le seul registre réglementaire du contrôle sanction, la prégnance de la législation européenne tout particulièrement en matière de normes environnementales qui oriente fortement la position de l'Etat dans la prise en considération des usages, l'importance des solutions de prévention des conflits.

Pour le Commissaire au Plan : « Ces scénarios ont un sens et une dimension politiques : ils correspondent à des choix qui doivent être faits en connaissance de cause et avec conscience des effets. Mais, quelque divergent et quelque possible qu'ils soient, ils ne mettent pas les décideurs publics en position de spectateurs passifs. Au contraire, ils les incitent à se préparer aux bifurcations annoncées de ces probables scénarios. Aussi le groupe MANON propose-t-il des décisions à prendre dans le court terme – un tronc commun - en attendant que des orientations s'affirment vers 2010 : s'y jouent notre lien social et les relations entre des hommes trop souvent enfermés dans leur partialité » (extrait de l'avant-propos du rapport MANON).

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