Par construction, le dispositif de la filière de responsabilité élargie du producteur (REP) pour les emballages ménagers est monopolistique. En outre, les provisions et les données dont dispose Eco-Emballages pourraient constituer des barrières à l'entrée face aux nouveaux entrants qui souhaitent le concurrencer. Le constat est similaire pour les conditions de rupture des contrats entre les metteurs au marché et l'éco-organisme historique. Pour y remédier, il faudrait confier la gestion des déchets d'emballages aux éco-organismes.
Telles sont les conclusions de l'Autorité de la concurrence qui a publié, début janvier, un avis sur l'ouverture de la REP emballages à la concurrence (1) . Elle avait été saisie par le ministère de l'Economie qui souhaitait savoir comment préserver le bon fonctionnement de la filière dans des conditions normales de concurrence.
Peu de marges pour les concurrences
La REP emballages est une "REP financière", c'est-à-dire que la gestion des déchets reste un service public organisé par les collectivités et que les éco-organismes la finance en redistribuant aux collectivités locales les sommes perçues auprès des metteurs au marché. Les pouvoirs publics encadrent le barème aval (2) et le barème amont (3) pour assurer l'équilibre du dispositif.
Cette organisation "tend naturellement vers le monopole", estime l'Autorité, précisant que la concurrence prix ne porte que sur trois postes (4) du barème amont. "Mais, en réalité, les règles de calcul (…) qui doivent être appliquées par l'éco-organisme sous le contrôle des services de l'Etat n'incitent ni à la différenciation, ni à la concurrence". Bref, avec le dispositif actuel, "la concurrence en prix serait quasiment inexistante".
Reste donc la possibilité d'établir une concurrence sur la qualité des services offerts. Côté metteurs au marché, elle pourrait concerner la simplification des déclarations, la réduction des coûts de gestion, ou l'offre de conseils d'écoconception. Côté collectivités, elle pourrait concerner des conseils techniques pour améliorer l'organisation de la collecte et du tri, des services individualisés, ou des aides au négoce des matières recyclables. Mais les marges de manœuvre des concurrents potentiels d'Eco-Emballages semblent minces.
L'enjeu des provisions reste entier
Autre problème : l'entrée de nouveaux acteurs peut remettre en cause l'équilibre financier assuré par le monopole. Pour y remédier, il faut donc créer un instrument d'équilibrage qui redistribue les contributions perçues par les éco-organismes en fonction des contrats passés avec les collectivités. Un éco-organisme qui, grâce à de meilleurs services, gagnerait des parts de marché auprès des collectivités n'aurait pas à se préoccuper d'un éventuel manque de recette. "La protection qu'offre ce mécanisme aux nouveaux entrants paraît particulièrement pertinente", insiste l'Autorité, qui plaide pour une coordination autonome, plutôt qu'un équilibrage par le biais de contrats entre éco-organismes.
De plus, cette structure "pourrait être en charge du contrôle de la gestion des provisions pour charges futures des éco-organismes concurrents afin qu'elles ne constituent pas un obstacle à l'entrée de nouveaux concurrents sur le marché". Ce point est crucial, car les provisions sont financées par les metteurs au marché. Ces derniers seront-ils prêts à les verser une seconde fois s'ils quittent Eco-Emballages ? "Eco-Emballages soutient qu'il n'a pas à restituer ces provisions", explique l'Autorité. L'éco-organisme est-il dans son bon droit ? L'Autorité reste prudente : Elle "n'est pas en mesure d'évaluer la pertinence de cette position".
Rupture des contrats et données du marché
De même, l'Autorité confirme certaines craintes liées à la rupture des contrats entre les metteurs au marché et Eco-Emballages. Le cahier des charges prévoit que ces contrats fixe les conditions de résiliation, "y compris sur les aspects financiers". L'Autorité juge"regrettable qu'[il] n'ait pas été plus précis". Elle considère qu'"il serait souhaitable de prévoir une traçabilité [des] provisions, une modalité de restitution simple et rapide et, à tout le moins, un mécanisme d'arbitrage pour éviter des retards ou des manœuvres dilatoires préjudiciables à la concurrence". Mais, pour cela, une loi pourrait être nécessaire, explique-t-elle.
Reste les informations techniques, administratives et financières détenues par Eco-Emballages. Elles sont nécessaires pour postuler à l'agrément, mais Eco-Emballages refuse de les communiquer. L'acteur historique, qui bénéficie sur ce point du soutien des pouvoirs publics, renvoie vers les données publiques agrégées. L'Autorité a constaté que "la qualité des informations dont dispose l'Ademe n'est pas nécessairement optimale" : les données sont incomplètes et l'Agence n'a pas d'outils de traitement et de diffusion adéquats. "Il convient de souligner, insiste l'Autorité, que dans le cadre d'une ouverture de marché à la concurrence, la détention par un opérateur historique de données indispensables à l'accès au marché de nouveaux entrants peut poser un problème sérieux de concurrence, si ce dernier refuse l'accès à ces données". Toutefois, elle se contente de recommander d'améliorer les outils de l'Ademe.
Vers une REP opérationnelle
Enfin, l'Autorité émet une recommandation qui va au-delà de la saisine du ministre. Elle suggère que les collectivités abandonnent la gestion des déchets d'emballages, pour la confier aux éco-organismes. Elle reprend ici les conclusions du pré-rapport du Comité interministériel à la modernisation de l'action publique (Cimap). Pour justifier ce choix, elle s'appuie notamment sur le rapport 2016 de la Cour des comptes qui critique "[le] manque d'efficacité des modalités de collecte et de tri sélectifs [des] collectivités".
Cette transformation en REP opérationnelle serait bénéfique, car un éco-organisme agira "comme un acteur économique en concurrence avec d'autres", explique l'Autorité, précisant qu'"[il] devra développer des comportements de marché (…) à la recherche de réduction de coûts et d'amélioration des services fournis". Un comportement à l'opposé, "[des] collectivités qui ne sont pas des entreprises [et] n'ont pas nécessairement des comportements vertueux en termes de coûts de collecte, de tri ou de traitement".
Cette dernière recommandation devrait satisfaire les éco-organismes qui plaident pour un dispositif plus opérationnel. En revanche, les collectivités locales, à l'image de celles réunies au sein d'Amorce et du Cercle national du recyclage (CNR), et certains metteurs au marché, y sont radicalement opposés.
