La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les émissions des polluants atmosphériques est-elle utile ? C'est à cette question que l'inspection générale des finances (IGF), le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et le conseil général de l'économie (CGE) ont tenté de répondre. Dans un rapport (1) rendu en octobre 2018 à leur ministère de tutelle et publié le 11 avril dernier, la mission répond par la négative. "La TGAP Air, qui taxe les émissions de 18 polluants atmosphériques [émises] par les industriels, ne constitue pas une incitation efficace pour leur réduction, concluent les auteurs de la mission. Son montant est trop faible pour peser sur les choix d'investissement des industriels, la réglementation a été plus efficace pour réduire les émissions industrielles, lesquelles sont en forte baisse, et la TGAP Air ne prend pas en compte les niveaux locaux de pollution atmosphérique", résument-ils. Carton rouge pour cet impôt à faible rendement : 59 M€ en 2016. Reste à savoir s'il faut le supprimer ou le réformer.
Pour une taxe plus incitative
Aujourd'hui, cet impôt est payé par 817 industriels, exploitant 1.205 installations classées. Supprimer la TGAP Air est une option que la mission a envisagée surtout si l'Etat ne la renforce pas. Elle rappelle toutefois que la moitié du montant de cette taxe (27 M€) finance les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA), sous la forme de dons libératoires. Les industriels peuvent en effet choisir de reverser une partie de la taxe aux associations. Ce financement industriel représente la moitié des budgets des AASQA, ce qui est loin d'être négligeable.
Conformément à leur lettre de mission, les auteurs ont surtout cherché un moyen de transformer cette TGAP Air pour la rendre plus efficace pour réduire les pollutions atmosphériques. La mission a écarté la transformation de la TGAP Air en une taxe comportementale dont l'objectif final serait de dissuader certaines pratiques. "La transformation de la TGAP Air, qui est aujourd'hui à considérer comme une taxe budgétaire, en taxe comportementale aurait pour objectif de faire de celle-ci un déterminant des choix économiques des acteurs industriels." Mais l'option n'est pas retenue car répercuter sur les industriels les coûts des externalités négatives de la pollution atmosphérique se heurte à deux problèmes selon les auteurs de l'étude : "les méthodes permettant d'évaluer ces coûts aboutissent à des résultats trop dispersés pour fixer un taux de taxation, et une trop forte revalorisation des taux porterait excessivement atteinte à la compétitivité des industries concernées." Les principaux secteurs concernés sont la production d'électricité (16 % du total des montants versés), la sidérurgie (15 %) et le raffinage du pétrole (14 %).
Taxer plus fort moins de polluants
Pour renforcer la TGAP Air, la mission propose de la fonder sur le principe du "pollueur‑payeur", en concentrant son assiette sur les polluants les plus prioritaires, et en relevant progressivement les taux afin d'accroître le signal‑prix. "La TGAP Air doit taxer en priorité les polluants pour lesquels un objectif de réduction des émissions est fixé. La France est le seul pays de l'OCDE à imposer autant de polluants", expliquent les auteurs. La mission ne retiendrait que les particules fines (PM2,5), les oxydes d'azote, les composés organiques volatils, le dioxyde de soufre, le mercure, l'arsenic et le benzène. La mission n'exclut pas une réévaluation régulière de cette liste avec une introduction prochaine de l'ammoniac et pourquoi pas les polluants cités par le récent rapport de l''Anses.
Pour le mode de taxation, deux scénarios sont proposés : ils diffèrent sur le fait que la taxation s'applique dès la première émission, ou seulement à partir d'un seuil de concentration. Dans tous les cas, la mission préconise de la séparer de la question du financement des AASQA et d'envisager une modulation locale des taux (par l'Etat) en fonction des enjeux des territoires.
