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Déchets nucléaires : l'adoption du plan national met fin à cinq ans de débats agités

Le Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs vient d'être validé. Il aura fallu cinq ans pour le préparer, alors qu'il aurait dû être adopté en 2019. Retour sur cette difficile élaboration et les principales décisions prises.

Décryptage  |  Déchets  |    |  Philippe Collet
Déchets nucléaires : l'adoption du plan national met fin à cinq ans de débats agités

Le gouvernement a publié, mi-décembre, le décret fixant le cinquième Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) et l'arrêté permettant sa mise en œuvre. Il s'agit du premier plan quinquennal (couvrant les années 2022 à 2026), les quatre précédents étant triennaux. Les deux textes publiés montrent qu'il relève d'un délicat équilibre entre statu quo et pose des prémisses d'évolutions, potentiellement majeures, de la stratégie française de gestion des matières et déchets nucléaires.

La consultation publique sur le projet de PNGMDR s'est tenue en mai et juin 2022. Le plan, censé être publié sur un site Internet spécial, n'est, pour l'instant, pas accessible.

Un calendrier intenable

Initialement, le PNGMDR devait être adopté en 2019, le précédent couvrant la période 2016 à 2018, mais son élaboration a été particulièrement laborieuse. Dès avril 2018, la Commission nationale du débat public (CNDP) annonce l'organisation d'un débat public au second semestre 2018 pour préparer ce plan, censé alors couvrir la période 2019 à 2021. C'est la première fois qu'il fait l'objet d'un débat public, le précédent n'ayant été soumis qu'à une simple consultation du public.

Mais en novembre 2018, toujours pas de débat national en vue, et cela malgré les déclarations rassurantes de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) chargée d'élaborer le document. La CNDP tire alors la sonnette d'alarme : elle « attire l'attention (…) sur les risques d'incohérence du calendrier ». Elle signale que le Gouvernement n'a toujours pas validé le financement du débat et que le dossier du maître d'ouvrage n'est toujours pas complet. « Il est impossible que le PNGMDR soit approuvé dans des délais [prévus] », assurait déjà la CNDP.

Finalement, le débat public se tient d'avril à septembre 2019, avec en filigrane la volonté de la CNDP d'aborder la gouvernance du nucléaire pour améliorer la prise en compte de la société civile. En l'occurrence, le fiasco du débat public de 2013 sur le projet du centre industriel de stockage géologique (Cigéo), suspendu dès la réunion inaugurale, a marqué les esprits.

Un format revu

Qu'en ressort-il ? Les questions d'éthique et de gouvernance tiennent le haut du pavé. Ces thèmes feront l'objet, en 2021, d'une concertation spécifique, engagée par le gouvernement et placée sous l'égide de la CNDP. Elle donnera lieu aux habituelles recommandations sur la nécessaire consultation des populations concernées par les projets liés aux déchets nucléaires et sur la mise en place d'un suivi sanitaire et environnemental ad hoc. Elle recommandera aussi de clarifier les controverses qui reviennent régulièrement au fil des consultations. La CNDP dressera, début 2022, un panorama des interrogations récurrentes du public et le Conseil économique, social et environnemental (Cese) publiera, en juillet 2022, un état des lieux des principales controverses.

Sur le plan plus technique, l'attention des participants porte sur les sujets qui seront au centre des futures discussions, notamment la frontière entre matières et déchets ; la gestion des déchets de très faible activité (TFA) et l'éventuelle recyclage de certains déchets métalliques ; la mise en place d'une filière de gestion des déchets de faible activité à vie longue (FA-VL) ; ou encore l'entreposage à sec des combustibles usés (plutôt qu'en piscine).

Enfin, le débat fait aussi apparaître qu'un plan triennal n'est pas adapté aux enjeux. Sur ce point, la loi de décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (Asap) acte le passage à un PNGMDR quinquennal.

Recycler les ferrailles TFA

Rapidement, certains sujets se concrétisent, parallèlement à l'élaboration du plan. Dès février 2020, le ministère de la Transition écologique et le président de l'ASN fixent les orientations retenues à l'issue du débat (et disent vouloir mettre le plan en consultation fin 2020). Ils annoncent alors une révision de la réglementation pour autoriser la valorisation de certains déchets métalliques TFA.

Ce sera chose faite début 2022, avec la publication de deux décrets et d'un arrêté, qui dérogent à l'interdiction d'utilisation de substances contaminées issues d'une activité nucléaire dans les biens de consommation ou les produits de construction.

En jeu : la création d'un technocentre pour le recyclage des matériaux métalliques TFA sur le site de Fessenheim (Haut-Rhin). Pour l'instant, cette installation tarde à se matérialiser. Elle est censée traiter quelque 200 000 tonnes d'acier issues du démantèlement de l'usine Eurodif à Tricastin (Drôme), ainsi que les générateurs de vapeur des centrales nucléaires.

Doutes sur la valorisation de certaines matières

Autre sujet qui fera beaucoup de bruit : le devenir des matières dont la valorisation paraît difficile. Dans le collimateur : les 320 000 tonnes d'uranium appauvri qui pourraient basculer dans la catégorie des déchets radioactifs, tant leur utilisation future paraît douteuse. Sur ce sujet, l'ASN émet à l'automne 2020 un avis assez clair : si on tient compte de l'ensemble des valorisations possibles, la consommation du stock existant « est irréaliste (…) à l'échelle du siècle » (le stock actuel d'uranium appauvri correspond à 2 820 années d'utilisation au rythme actuel). Et d'« [estimer] indispensable qu'une quantité substantielle d'uranium appauvri soit requalifiée, dès à présent, en déchet radioactif ».

Sur ce sujet, l'arrêté PNGMDR publié avec le plan renforce le contrôle du caractère valorisable. Il prévoit que les propriétaires de matières radioactives présentent un plan de valorisation avant le 30 juin 2023. Parallèlement l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) est chargée de poursuivre les travaux sur les solutions de gestion en cas de requalification de ces matières en déchets. Elle doit définir, d'ici à la fin de 2023, des scénarios de stockage de l'uranium appauvri, de l'uranium de retraitement et des matières thorifères [qui pourraient être considérées comme des déchets de faible activité à vie longue (FA-VL)].

Concrétiser les projets de stockage

S'agissant des déchets FA-VL, justement, l'ASN rend, en août 2020, un avis dans le cadre de la préparation du PNGMDR. Elle estime que le projet de stockage à faible profondeur de Soulaines (Aube), sur la table depuis plus de quinze ans, doit avancer sans attendre. L'arrêté PNGMDR prévoit que l'Andra remette, avant le 31 décembre 2022, un avant-projet sommaire afin que le dossier puisse être déposé d'ici au 30 juin 2023. De manière plus générale, de nombreuses dispositions de l'arrêté vise à améliorer l'inventaire des déchets FA-VL et les scénarios de gestion associés.

La question de l'inventaire se pose aussi pour les déchets de haute activité (HA) et de moyenne activité à vie longue (MA-VL) produits avant 2015. L'ASN alerte, fin 2020, sur la méconnaissance de certains de ces déchets, sur les « risques importants » associés à leur entreposage (notamment du fait du vieillissement de certaines installations) et sur les « dérives répétées » des calendriers présentés par les détenteurs. Autant de sujets abordés par l'arrêté PNGMDR, qui prévoit diverses études. Bien sûr, Cigéo n'est pas oublié : l'Andra doit notamment indiquer, avant fin 2024, une liste des déchets qui y seront enfouis lors de la phase industrielle pilote, et des objectifs et critères de réussite de cette phase.

Envisager l'entreposage à sec des combustibles usés

Enfin, l'élaboration du PNGMDR a donné lieu à un débat sur l'entreposage des combustibles usés. La question a émergé avec la saturation annoncée pour 2030 des piscines de La Hague (Manche). Deux scénarios sont sur la table : la création d'une nouvelle piscine ou l'entreposage à sec. Un rapport de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) de 2018 évalue les avantages et inconvénients des deux options. Pour l'essentiel, basculer vers un entreposage à sec revient à abandonner le retraitement des combustibles. Rejetant cette option, EDF lance, en 2021, une concertation préalable à la création à La Hague d'une piscine d'entreposage d'une capacité de 6 500 tonnes.

Mais le projet progresse peu. L'arrêté PNGMDR demande par conséquent à EDF de remettre (fin 2022) un « calendrier révisé » prévoyant la remise « au plus tôt » d'un dossier de demande d'autorisation de création (la piscine n'est plus espérée avant 2034). Sur le terrain, en novembre dernier, la concertation « préalable » s'est muée en concertation « continue » : le bilan de la CNDP note que le fief normand du retraitement n'échappe pas à « une demande forte de participants de débattre localement du cycle du combustible (retraitement et besoin d'entreposage), des alternatives propres à l'entreposage (à sec ou sous eau) ».

C'est là, peut-être, l'une des principales évolutions du nouveau PNGMDR : s'il ne revient pas sur la stratégie de retraitement, il ouvre la porte à une remise en cause. L'arrêté PNGMDR demande d'ailleurs aux producteurs de combustibles usés de lister ceux susceptibles d'être entreposés à sec et de préciser les conditions d'un tel entreposage. EDF doit aussi remettre à l'ASN, d'ici à fin 2023, un dossier d'options de sûreté pour un ou plusieurs concepts d'entreposage à sec. La question ne manquera pas de ressurgir à mesure que se profilera le renouvellement de l'usine de La Hague (sa fin de vie est fixée à 2040). En l'occurrence, la décision doit être prise avant la fin de la décennie en cours, prévient l'ASN.

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