Le Conseil d'Etat a rendu le 12 juillet dernier une décision (1) qui va ravir les exploitants agricoles qui souhaitent compléter leurs revenus en installant des panneaux photovoltaïques sur des serres maraîchères.
Selon cette décision, le fait que les constructions à usage agricole puissent servir à d'autres activités, telles que la production d'énergie, n'est pas de nature à leur retirer le caractère de "constructions nécessaires à l'usage agricole". Ce caractère est exigé par les règles d'urbanisme pour autoriser les constructions dans les zones agricoles (zones A). Il est toutefois nécessaire que ces "autres activités" ne remettent pas en cause la "destination agricole avérée" des constructions en cause.
Destination agricole avérée de la serre
Dans le cas d'espèce, le maire de Montauban (Tarn-et-Garonne) avait délivré à un agriculteur un permis de construire pour l'installation d'une serre maraîchère d'une surface de près de 2 hectares équipée de panneaux photovoltaïques en toiture. Cet équipement était pris en charge par une société spécialisée dans le développement des projets EnR, qui devait détenir le droit de vendre l'électricité produite. Des voisins opposés au projet ont obtenu l'annulation du permis de construire par le Tribunal administratif de Toulouse. La Cour administrative d'appel de Bordeaux a ensuite rejeté l'appel de l'agriculteur.
Selon les règles d'urbanisme, résultant de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, alors applicable, et du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, seules les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole étaient autorisées dans les zones agricoles. La Cour administrative d'appel avait jugé que la construction ne pouvait être regardée comme telle compte tenu des dimensions de la serre et de son équipement en panneaux photovoltaïques, bien qu'elle permette le développement de l'exploitation agricole. Le Conseil d'Etat annule la décision d'appel, estimant que l'installation de ces panneaux ne remet pas en cause la destination agricole avérée de la serre.
"Le débat est donc recentré sur le seul fait que la construction ait ou non un usage agricole avéré", commente Sébastien Bécue avocat au cabinet Green Law."Pour minimiser les risques de refus, la solution généralement recommandée aux porteurs de projet est l'intégration dans le dossier de demande de permis de construire d'une démonstration précise de l'intérêt agronomique des serres pour les cultures qu'elles abritent", ajoute l'avocat.
Pas de maintien d'une activité agricole significative
En revanche, l'implantation d'un parc photovoltaïque sur des terres agricoles est une toute autre affaire. Une décision rendue (2) par le Conseil d'Etat le 31 juillet dernier l'illustre. La Haute juridiction a rejeté la requête d'un développeur photovoltaïque qui s'opposait à un arrêté du préfet d'Eure-et-Loir de 2012 refusant le permis de construire un parc d'une puissance de 12 mégawatts sur le territoire d'une commune de la Beauce. Le projet prévoyait l'installation de 45.000 panneaux, et des infrastructures associées, sur une emprise de 26 hectares située sur des parcelles d'une surface totale de 73 hectares. Ces parcelles, propriétés de plusieurs exploitants agricoles, étaient classées en zone A par le plan local d'urbanisme.
Le projet aurait entraîné la réduction de 26 hectares de surface agricole "effectivement consacrée à la culture céréalière". Il prévoyait une activité de substitution à travers une jachère mellifère destinée à l'apiculture. Activité qui "ne peut être regardée comme correspondant aux activités ayant vocation à se développer dans la zone considérée", relève la Haute juridiction. Dans ces conditions, ajoute-t-elle, même en tenant compte du fait que les terres étaient de qualité médiocre par rapport à d'autres terres de la commune, le projet "ne permettait pas le maintien d'une activité agricole significative sur le terrain d'implantation de l'équipement collectif envisagé".
Or, selon les dispositions de l'article L 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, les constructions nécessaires à des équipements collectifs [auxquels appartiennent les centrales photovoltaïques] "peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages". Le préfet avait donc pu légalement refuser le permis de construire pour ce motif.
Les projets orientés sur les espaces artificialisés
Cette décision conforte l'orientation prise par les pouvoirs publics d'orienter les projets de centrales aux sol sur des espaces déjà artificialisés. "On sait qu'il est devenu aujourd'hui très difficile de réaliser un projet de centrale solaire au sol sur des terres agricoles, depuis que l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme prévoit que même les constructions d'intérêt collectif/général (…) doivent être compatibles avec l'exercice d'une activité agricole sur le terrain d'implantation", constate Sébastien Bécue.
D'autres signaux vont dans ce sens. Le ministère de la Transition écologique a intégré des clauses dans les cahiers des charges des appels d'offres pour favoriser l'implantation des projets sur des terrains dégradés. Les collectivités cherchent de plus en plus à encadrer le déploiement des projets en épargnant les terres fertiles et autres zones ayant un intérêt patrimonial, écologique ou agricole, afin d'éviter les conflits d'usage. Enfin, en juin dernier, les députés ont adopté des dispositions complémentaires dans la loi énergie-climat , dont on attend la promulgation, pour favoriser le déploiement du solaire sur les bâtiments et les espaces artificialisés.
