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Aides d'État aux entreprises stratégiques : un chèque en blanc ou en vert ?

Le Parlement a adopté la deuxième loi de finances rectificative. Un débat intense s'est engagé pour savoir si ces mesures sont ou non assorties de contreparties environnementales. Le point de vue d'Arnaud Gossement, avocat associé, docteur en droit.

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Aides d'État aux entreprises stratégiques : un chèque en blanc ou en vert ?
Arnaud Gossement
Avocat associé, docteur en droit et professeur associé à l'Université Paris I
   

Dans le contexte actuel de crise sanitaire, le Parlement vient d'adopter une deuxième loi de finances rectificatives, datée du 25 avril 2020, qui prévoit des mesures de soutien aux entreprises stratégiques vulnérables. Aux termes de l'article 10 de ce texte, le Parlement a ouvert à plusieurs ministères, pour 2020 et au titre des comptes d'affectation spéciale, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement supplémentaires de 20 milliards chacun. L'article 22 de ce même texte précise que ces mesures doivent permettre de renforcer les ressources « des entreprises présentant un caractère stratégique jugées vulnérables ». Il convient donc de souligner que nous ne parlons ici que des soutiens décidés dans le cadre de cette deuxième loi de finances rectificative. Nous ne parlons pas des aides d'État en général, ni même de tous les soutiens mis en place depuis le début de la crise sanitaire.

L'article 22 crée un mécanisme destiné à établir un lien entre ces soutiens et la protection de l'environnement. En premier lieu, il définit une obligation de « veille » à la charge de l'Agence des participations de l'État : « L'Agence des participations de l'État veille à ce que ces entreprises intègrent pleinement et de manière exemplaire, les objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementale dans leur stratégie, notamment en matière de lutte contre le changement climatique. » L'obligation pèse donc sur cette Agence, et donc sur l'État et non, directement, sur les entreprises aidées. Indirectement, celles-ci devront toutefois démontrer à ladite agence que les exigences fixées par cette dernière sont respectées. En deuxième lieu, il s'agit d'une obligation très légère : l'Agence, qui dispose déjà d'une doctrine RSE doit « veiller » : du strict point de vue juridique, l'obligation sera aisée à satisfaire et aucune sanction n'est donc prévue. De même, le contenu de l'obligation est assez imprécis puisqu'il s'agit, pour l'Agence, de veiller au respect des « objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementale dans leur stratégie, notamment en matière de lutte contre le changement climatique. »

La valeur juridique des objectifs de référence

Quelle est la valeur juridique des objectifs auxquels fait référence l'article 22 de cette deuxième loi de finances rectificatives ? En d'autres termes : la référence à ces objectifs est-elle de nature à créer une contrainte et, dans l'affirmative, laquelle ? Cette question a notamment été posée au cours du débat relatif à l'amendement déposé par la députée Bérangère Abba et dont est issu cet article 22. Il lui a notamment été reproché de ne pas faire mention de l'Accord de Paris adopté par la COP21, organisé à Paris en décembre 2015. Pourtant, non seulement cet accord ne comporte pas de disposition juridiquement contraignante au sens du droit interne, mais il ne comporte en outre, qu'un objectif mondial de maintien de la hausse de la température moyenne à la surface du globe en-deçà de 2°C et, si possible, 1,5°C. Le juge administratif a, à plusieurs reprises, jugé que l'Accord de Paris ne possède pas de valeur normative et n'est pas directement invocable devant lui pour demander l'annulation d'une décision administrative.

En définitive : faire référence à l'Accord de Paris ne suffit pas à imposer à un acteur économique ou à un projet, une quelconque contrainte. S'agissant des objectifs de responsabilité sociale, sociétale et environnementale, le législateur a, sans aucun doute, entendu faire référence à la directive (modifiée) 2013/34/UE et à l'ordonnance n°2017-1180 du 19 juillet 2017 « relative à la publication d'informations non financières par certaines grandes entreprises et certains groupes d'entreprises ». Ces textes créent une obligation de reporting sur des exigences environnementales et climatiques en procédant du postulat que cette transparence est de nature à faire évoluer l'activité des acteurs économiques.

Une « contrepartie environnementale » ?

À proprement parler, cette loi ne crée pas de « contrepartie environnementale ». Les mesures de soutien qu'elle comporte ne seront pas accordées sous condition de respect de critères sociaux et environnementaux définis par avance. La loi ne prévoit pas de mécanisme de retrait de ces aides si, d'aventure, de tels critères n'étaient pas respectés. Toutefois, il est tout aussi faux de parler de « chèque en blanc » et ce, pour les motifs suivants.

En premier lieu, il faut s'interroger sur l'opportunité d'imposer le respect de critères environnementaux, de manière exceptionnelle, à l'occasion de l'octroi d'aides d'État. Le droit de l'environnement et du climat s'impose toute l'année et à toutes les entreprises. Le droit de l'environnement prévoit d'ores et déjà, pour des entreprises de grande taille, des obligations spécifiques. À titre d'exemple, l'article L.229-25 du code de l'environnement dispose que les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes sont tenues d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre. Introduire l'idée que ce droit s'imposerait plus ou moins selon qu'un acteur économique perçoit ou non une aide d'État est discutable. Elle pourrait même s'avérer parfaitement contreproductive si elle accrédite l'idée que le droit de l'environnement n'est qu'une contrainte dont le respect serait plus ou moins important selon que l'on perçoit ou non une aide d'État.

En deuxième lieu, si la loi prévoit qu'une aide d'État peut être retirée si des critères environnementaux ne sont pas respectés, comment opérer ce retrait et en quoi celui-ci amènerait-t-il une entreprise à être plus vertueuse ? La menace d'un retrait de l'aide ou son retrait effectif auront sans doute d'abord pour effet de dégrader l'économie de l'entreprise concernée, et il n'est certain qu'une entreprise en difficulté soit en meilleure position pour respecter l'environnement et se projeter dans l'avenir.

En troisième lieu, à supposer même qu'il soit efficace de soumettre immédiatement le versement d'une aide d'État à une condition environnementale spécifique : laquelle ? Les amendements défendus par la députée Bérangère Abba (adopté) et celui défendu par le député Matthieu Orphelin (rejeté) avaient un point commun : relier l'octroi des aides d'État au respect d'objectifs de responsabilité sociale et environnementale et de lutte contre le changement climatique. Mais sans préciser en quoi ces objectifs, très généraux, devaient s'appliquer de manière spécifique en cas d'aide d'État. L'enjeu est-il vraiment de soumettre l'octroi d'aides d'État à de nouvelles « contreparties environnementales » ou de les amener à choisir une stratégie de développement plutôt qu'une autre ? Pour prendre un exemple : la loi peut imposer à une compagnie aérienne stratégique d'adopter un plan de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre : rien ne dit que son contenu, s'il prévoit le recours aux agrocarburants ou à la compensation environnementale des billets d'avion convienne réellement aux défenseurs du climat. En d'autres termes : même si la loi avait explicitement prévu qu'une aide d'État peut être retirée si des critères environnementaux ne sont pas respectés, une discussion se serait engagée entreprise par entreprise, sur le contenu et les conditions de respect de ces critères. Et cette discussion peut et doit s'engager, aide d'État ou non. Il n'est donc pas certain qu'une loi de finances rectificative soit le bon siège pour penser l'avenir des entreprises dans une économie à décarboner.

L'enjeu : verdir le droit de la fiscalité et de la concurrence

Le débat sur les contreparties environnementales des aides d'État aux entreprises stratégiques vulnérables devrait permettre d'en rouvrir deux autres, tous deux relatifs aux conditions de transition vers une économie circulaire qui constitue, rappelons-le, l'un des objectifs du droit de l'environnement depuis 2015. Le premier débat concerne notre fiscalité. Quitte à rédiger une loi de finances, autant revoir complètement notre fiscalité de l'énergie, de la biodiversité et des déchets. Il est banal de souligner que notre fiscalité contribue encore trop largement à la consommation d'énergies fossiles, à la destruction de la nature et ne prévient pas suffisamment la production de déchets.

Le deuxième débat concerne le droit de la concurrence. Des correspondances s'établissent entre celui-ci et le droit de l'environnement depuis quelques années, s'agissant, par exemple, des actes de concurrence déloyale qui peuvent naître d'une violation des réglementations environnementales. Le droit de la concurrence est interrogé par la crise sanitaire en cours et, plus spécialement, le droit des aides d'État. Il est banal de souligner que ce dernier a pour objet de garantir l'égalité des acteurs économiques sur un même marché. La question de savoir s'il faut conditionner l'octroi d'une aide d'État n'est pas tranchée, à tout le moins pas par la Commission européenne, à lire les lignes directrices publiées en 2014 (lignes directrices concernant les aides d'État à la protection de l'environnement et à l'énergie pour la période 2014-2020 et celles publiées à propos de l'épidémie de Covid-19 en mars 2020.

Un chèque en blanc ou en vert ?

En définitive, il est tout aussi absurde de prétendre que le législateur aurait conditionné le versement des aides d'État visées à l'article 10 de la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020, que de lui reprocher de n'avoir rien prévu pour que les entreprises aidées se montrent soucieuses de leur impact environnemental. Certes, la loi ne prévoit pas de critères précis, fait référence à des objectifs assez généraux, et ne prévoit aucune sanction d'une obligation qui demeure assez légère et à la charge de l'État. Reste que la loi ouvre un chantier qui devra être mené au niveau européen mais aussi français : elle encourage les entreprises à se transformer et, dans une logique proche de celle de l'Accord de Paris, utilise la transparence comme outil de contrainte. Et il n'est pas certain que cet instrument ne soit pas plus efficace qu'une menace de sanction financière qui serait bien délicate à exercer. Il appartient en réalité aux salariés des entreprises, aux décideurs publics, aux corps intermédiaires, à la presse, de contribuer à la mission de veille ici confiée à l'Agence des participations de l'État. La médiatisation du rapport, qui sera remis dans un an au Parlement par le Gouvernement, et l'avis du Haut conseil pour le climat, contribueront à cette transparence et aux changements qu'elle impose.

Chronique proposée par Arnaud Gossement, avocat associé, docteur en droit et professeur associé à l'Université Paris I

Réactions2 réactions à cet article

 

"il n'est certain qu'une entreprise en difficulté soit en meilleure position pour respecter l'environnement et se projeter dans l'avenir" : le problème avec la financiarisation de l'économie est qu'une entreprise en bonne forme et produisant des richesses sera immanquablement soit tentée de jouer à fond de son poids économique pour échapper à l'impôt (ça s'observe parfois, ça et là...), soit deviendra la proie de gros actionnaires voraces et/ou de fonds vautours qui se chargeront de la dépecer vivante jusqu'à la moelle, la laissant alors exsangue et donc dans l'incapacité d'assumer ses obligations de RSE (ça aussi, ça s'observe parfois...).
Il est donc certainement plus productif de revoir la fiscalité afin d'orienter fortement les entreprises vers le respect de l'environnement mais aussi d'éviter au maximum l'évasion fiscale des gros portefeuilles. Il convient donc aussi de renforcer substantiellement les moyens d'action des services chargés du recouvrement des impôts des entreprises et de leurs dirigeants et de traquer efficacement les délinquants financiers en col blanc, ainsi que cela semble avoir été fructueusement initié par le précédent gouvernement.

Pégase | 29 avril 2020 à 15h48
 
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La transparence comme outil de contrainte ? la transparence vraie n'existe pas donc la contrainte qui lui serait liée n'existera pas. Certaines entreprises doivent disparaître pour faire place à d'autres plus vertueuses, il n'y a aucune obligation de continuer à entretenir des entreprises dont l'économie est basée sur des enjeux qui ne sont plus d'actualité.L'emploi a été l'excuse récurrente pour maintenir à flot nombre de secteurs incapables de se réformer, il faut faire comprendre aux employés qu'ils sont eux -mêmes partie prenante du changement, si personne ne veut jamais faire d'effort, autant le dire tout de suite: l'avenir de l'humanité sera bel et bien oblitéré. Or les efforts ne se font jamais naturellement. Il faut établir ces fameux critères environnementaux de toute urgence.La fiscalité doit jouer aussi son rôle en favorisant les entreprises impliquées et en taxant sévèrement les autres sans succomber au lobbying. On peut toujours rêver!

gaïa94 | 04 mai 2020 à 12h04
 
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