Pour l'instant, après une première réunion de négociation tenue fin novembre 2022 à Punta del Este (Uruguay), le projet d'accord international sur la pollution plastique est encore très ouvert. Jusqu'à maintenant, les négociateurs se sont contentés de dresser la (très) longue liste des options possibles. À Paris, du 29 mai au 2 juin, les 175 États engagés dans ces travaux entreront dans le vif du sujet, le but étant d'avoir un brouillon de texte entre les mains lors de la prochaine session de négociation, en novembre.
Pour y parvenir, la France a fixé un objectif : les négociateurs doivent repartir de Paris avec un accord de principe sur le caractère contraignant du futur traité. Samedi 27 mai, une session informelle réunira en amont du rendez-vous officiel près de quarante hauts responsables politiques, idéalement des ministres. Cette réunion, rassemblera des États, a priori, parmi les plus favorables à un accord (un quart des participants devrait venir d'Afrique, un continent qui plaide pour un traité ambitieux). L'ambition : donner une dimension politique et une dynamique à deux jours de l'ouverture officielle des négociations.
Deux types d'accord possibles
Pour l'instant, le Comité intergouvernemental de négociation (CIN) a pour mandat d'élaborer un instrument international juridiquement contraignant pour mettre un terme à la pollution plastique, notamment dans les milieux marins. Pour autant, et malgré la résolution adoptée en mars 2022, à Nairobi au Kenya, à l'occasion de la cinquième session de l'Assemblée des Nations unies pour l'environnement, le caractère contraignant du futur texte n'est pas complètement acquis. Ou, pour être plus précis, la notion de contrainte juridique fait l'objet d'interprétations assez diverses. Tout comme la forme du futur traité.
Une note officielle (1) que le CIN a rédigée liste diverses possibilités d'accords contraignants possibles, sur la base des accords multilatéraux sur l'environnement existants. Il en ressort que le futur texte pourrait prendre deux grandes formes, chacune ouvrant la voie à une ambition et à un niveau de contrainte assez différents.
Une première possibilité serait d'adopter une convention spécifique. Celle-ci fixerait des obligations fondamentales ainsi que certaines mesures de réglementation. Ces dispositions, qui constituent le corps de l'accord, peuvent être précisées et complétées par des mesures de réglementation supplémentaires inscrites dans des annexes qui font partie intégrante de l'instrument. C'est l'outil juridique le plus fréquemment utilisé car il peut s'adapter facilement aux changements ou aux besoins des parties (en amendant le corps de la convention, en ajustant les annexes ou en en créant de nouvelles).
La seconde option est l'adoption d'une convention-cadre assortie d'instruments juridiques distincts adoptés séparément. Les obligations font donc l'objet de plusieurs textes. Surtout, les États peuvent adhérer à la convention-cadre sans pour autant ratifier les textes suivants. Ici, le modèle des négociations climatiques vient à l'esprit, avec la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (Ccnucc) adopté en 1992, assortie du Protocole de Kyoto (1997) et de l'Accord de Paris (2015).
Un traité « rêvé » ou des engagements volontaires
La première approche a les faveurs des États les plus ambitieux, comme ceux de l'Union européenne, car le recours aux annexes permet d'adapter la contrainte pas à pas, au fil de négociations régulières, et cela plus rapidement et plus facilement qu'en révisant le texte principal de la convention (ou en adoptant un texte complémentaire, comme l'Accord de Paris pour le climat). Très concrètement, il serait possible de fixer en annexe une ou des liste(s) de substances ou de produits en plastique réglementés, voire interdits, et d'allonger cette liste au fur et à mesure que sont surmontés les blocages.
Une telle approche permettrait de « répondre intelligemment » aux enjeux de la pollution plastique, estime l'entourage du cabinet du ministère de la Transition écologique, qui y voit un « traité rêvé ». Ce point est d'ailleurs partagé par la plupart des ONG luttant contre la pollution plastique, qui considèrent comme essentiel de lister en annexe des restrictions et interdictions.
Pour autant, la convention-cadre présente aussi des avantages, le principal étant de permettre aux États d'aborder le problème par étapes. Les négociateurs peuvent s'entendre sur une base minimale, tout en commençant à apporter des réponses avec des mesures volontaires. Ici, le point essentiel de la dynamique engagée est la mise en œuvre de mesures volontaires. Mais « les conventions-cadres [sont] parfois utilisées pour repousser à une date ultérieure les décisions sur des détails importants », note l'INC, soulignant d'ailleurs que l'adoption d'un traité complémentaire est incertaine.
Convaincre par l'exemple
Sur le fond, l'ambition de la France, de l'UE et des 53 pays de la coalition de la haute ambition pour mettre fin à la pollution plastique (HAC, selon l'acronyme anglais) est d'avoir un accord contraignant le plus large possible, c'est-à-dire qui couvre l'ensemble du cycle du plastique, avec des mesures contraignantes et des objectifs intermédiaires sur les différents volets. La position européenne, qui reprend des positions inscrites dans les derniers projets de directives et règlements proposés par Bruxelles, plaide, pêle-mêle, pour une baisse de la production et de la consommation de plastiques, pour l'interdiction de certains produits en plastique ou additifs, pour des standards d'écoconception, pour des objectifs de réemploi et d'incorporation de plastique recyclé, ou encore pour application du principe de précaution à l'encontre des résines biosourcées et/ou compostables.
La France, pour sa part, entend convaincre les autres négociateurs, en expliquant qu'il est possible d'envisager de telles mesures parce que des solutions concrètes existent. Et pour illustrer ce propos, les pouvoirs publics comptent mettre en avant la loi Antigaspillage et économie circulaire (Agec). L'interdiction d'emballages plastique de certains fruits et légumes, l'obligation d'utiliser de la vaisselle réemployable dans la restauration, les standards d'emballages réemployables ou encore la consigne pour réemploi et recyclage sont autant de mesures censées appuyer ce discours, explique le ministère de la Transition écologique.
L'Asie pourrait faire pencher la balance
Qu'en penseront les autres États ? Les négociations du G7 environnement, à Sapporo au Japon, ont montré qu'il est difficile de convaincre le Japon et les États-Unis d'apporter leur soutien à un accord englobant tout le cycle des plastiques avec des mesures de restriction des additifs les plus problématiques ou des plastiques à usage unique. Outre-Atlantique, les mesures prises sur une base volontaire et inscrites dans des plans nationaux ont la cote. Pour Washington, la question de la ratification d'un texte contraignant est un sujet toujours délicat (la non-ratification du Protocole de Kyoto en est l'exemple type).
Surtout, la clé des négociations est peut-être (sûrement ?) entre les mains des pays d'Asie, car ils concentrent la moitié de la production mondiale de plastique. Et en l'occurrence, la Chine (un tiers de la production) a d'ores et déjà pris position contre certains des points les plus ambitieux proposés par la HAC, en particulier s'agissant de la réduction de la production mondiale.
