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ICPE : le nouveau contrôle du juge sur les capacités techniques et financières est mal appliqué

Le Tribunal administratif de Dijon vient d'annuler l'autorisation du plus gros méthaniseur agricole de l'Yonne pour insuffisance d'informations sur les capacités financières de l'exploitant. La dernière jurisprudence du Conseil d'Etat n'a pas été prise en compte.

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Environnement & Technique N°361 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°361
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Par un jugement du 22 mars 2016, le Tribunal administratif de Dijon a annulé l'autorisation d'exploiter dont bénéficiait le plus gros méthaniseur agricole de l'Yonne actuellement en fonctionnement. En cause ? L'absence d'information suffisante sur "les capacités financières" de l'exploitant dans son dossier de demande d'autorisation pour cette installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE). Le Tribunal de Dijon juge cette carence comme un vice de procédure qui a eu pour effet "de nuire à l'information complète" de la population.

Ce jugement montre que la portée de l'arrêt du Conseil d'Etat Société Hambergie (n° 384821) rendu un mois plus tôt, le 22 février 2016, n'a pas encore été prise en compte. L'arrêt du Conseil d'Etat, en précisant l'ampleur de l'obligation de justification des capacités techniques et financières dans les dossiers de demande d'autorisation ICPE, conclut qu'il n'y a pas à vérifier si le défaut de justification des capacités financières a nui ou non à l'information du public.

Vice de légalité externe

L'obligation, pour le pétitionnaire d'une demande d'autorisation d'exploiter une ICPE, de justifier de ses capacités techniques et financières dès le stade du dépôt de son dossier est prévue par l'article R. 512-3 du code de l'environnement. Ces capacités doivent démontrer qu'il est en mesure d'assumer l'ensemble des obligations susceptibles de découler du fonctionnement de l'exploitation, de sa cessation éventuelle et de la remise en état du site (CE, 23 juin 2004, n° 247626).

A défaut, le vice peut être sanctionné sur un double fondement, rattaché à la légalité externe dans la catégorie des vices de procédure. D'une part, le dossier de demande d'autorisation est jugé incomplet (CAA Nancy, 5 déc. 2006, n° 05NT01890) et, d'autre part et par ricochet, le dossier d'enquête publique, dans lequel doit figurer le dossier de demande d'autorisation, devient également incomplet (CAA Nantes, 29 nov. 2013). Ces vices sont sanctionnés dès lors qu'ils sont de nature à nuire à l'information complète du public.

C'est ce double fondement que le Tribunal administratif de Dijon a utilisé pour annuler l'autorisation d'exploiter l'unité de méthanisation de l'Yonne. Mais il n'a visiblement pas tenu compte des nouvelles modalités de contrôle du défaut de justification des capacités techniques et financières telles qu'elles sont redessinées par la décision du Conseil d'Etat du 22 février 2016.

Vice de légalité interne de l'autorisation

L'exigence d'une justification des capacités techniques et financières a été clairement rappelée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 22 février 2016 qui précise que, "non seulement le pétitionnaire est tenu de fournir des indications précises et étayées sur ses capacités techniques et financières à l'appui de son dossier de demande d'autorisation, mais aussi que l'autorisation d'exploiter une installation classée ne peut légalement être délivrée, sous le contrôle du juge du plein contentieux des installations classées, si ces conditions ne sont pas remplies".

En outre, le Conseil d'Etat ajoute que, puisque l'autorisation ne peut pas légalement être délivrée à un pétitionnaire qui n'a pas justifié de ses capacités techniques et financières, il n'y a pas à rechercher si cette insuffisance du dossier aurait pu nuire à l'information du public ou avoir une influence sur le sens de la décision prise par le préfet.

Le Conseil d'Etat confirme ainsi que le défaut de justification des garanties techniques et financières est un vice de légalité interne de l'autorisation. Mais, ce vice peut-il continuer à être dans le même temps un vice de procédure ?

L'arrêt Société Hambergie ne se prononce pas au visa des dispositions relatives à la composition du dossier d'enquête publique, mais seulement de celles du dossier de demande d'autorisation. Cependant, en dégageant le juge du devoir de vérifier si le vice nuit à l'information du public ou influence la décision, on peut se demander si le Conseil d'Etat ne rend pas inopérant le moyen tiré de l'insuffisance du dossier d'enquête publique.

C'est en tout cas en estimant que le défaut de justification des capacités financières avait eu pour effet de nuire à l'information complète du public que le Tribunal administratif de Dijon a annulé l'autorisation d'exploiter l'unité de méthanisation. Le Tribunal semble ainsi avoir procédé à une recherche superflue, ce qui pourrait constituer une erreur de droit.

Lorsque l'exploitant ne justifie pas de capacités financières suffisantes, l'Administration est tenue de refuser l'autorisation, indépendamment de son impact sur l'information du public. Mais cette solution n'est pas satisfaisante lorsque le juge se contente d'examiner les informations existantes à la date de l'édiction de l'acte.

Limites de la vérification des capacités financières au jour de l'édiction de l'acte

En matière de contentieux des installations classées, le juge administratif vérifie le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation. Il contrôle également le respect des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce. La composition du dossier de demande d'autorisation relève des règles de procédure (CE, 22 sept. 2014, n° 36889).

Aussi, un arrêté d'autorisation a été annulé alors même que l'exploitant avait justifié en cours d'instance de ses capacités techniques et financières, dès lors que cette justification aurait dû être produite à la date de la décision préfectorale (CAA Nantes, 3 mai 2005, n° 03NT01750). C'est ce régime qui a été appliqué par le Tribunal administratif de Dijon à l'examen des capacités financières de l'exploitant de l'unité de méthanisation.

Mais cette solution apparaît faussement protectrice puisque rien n'interdirait à une personne qui disposerait de capacités financières importantes d'obtenir une autorisation d'exploiter et de la transférer à une personne dépourvue de telles capacités. Le transfert d'autorisation ne nécessite en effet pas obligatoirement un nouveau contrôle des capacités financières. De même, l'exploitant n'est pas tenu d'informer de lui-même le préfet en cas de modification de ses capacités financières au cours du temps. Aussi, la seule appréciation des capacités financières au stade de la demande d'autorisation peut donc sembler artificielle.

Opportunité d'une vérification au jour où le juge statue

Dans sa décision du 22 février 2016, le Conseil d'Etat établit que l'exigence de garanties techniques et financières suffisantes doit être vérifiée "sous le contrôle du juge du plein contentieux des installations classées". Ce qui invite le juge à se placer à la date à laquelle il statue.

Plusieurs cours administratives d'appel avaient déjà choisi d'apprécier les capacités financières en se plaçant à cette date (CAA Bordeaux, 8 sept. 2008, n° 06BX01509 ; CAA Douai, 29 déc. 2010, n° 09DA00640 ; CAA Nantes, 25 mars 2011, n° 10NT00043 ; CAA Nantes, 2 mai 2014, n° 13NT00704). L'arrêt du Conseil d'Etat du 22 février 2016 met ainsi en phase le moment du contrôle de la justification des capacités techniques et financières avec son rattachement à une cause de légalité interne.

Cette solution devrait permettre d'éviter la situation paradoxale, qui est celle de l'unité de méthanisation de l'Yonne, où l'autorisation d'exploiter est annulée pour défaut de justification des capacités financières alors même que l'exploitation a dégagé un résultat bénéficiaire (CAA, 5 déc. 2006, n° 05NT01890).

Lorsque l'épreuve des faits démontre les capacités techniques et financières d'un exploitant, le juge du plein contentieux des installations classées devrait pouvoir en tirer les conséquences, notamment en autorisant temporairement la poursuite de l'exploitation dans l'attente de la régularisation de la situation.

Cette solution pourrait également éviter à l'Etat d'exposer sa responsabilité. En effet, la formule retenue par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 22 février 2016 souligne explicitement l'obligation de vérification des capacités techniques et financières qui pèse sur l'Administration et dont le défaut est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat vis-à-vis de l'exploitant (CAA Bordeaux, 4 juin 2007, n° 04BX00076).

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