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Choc de simplification ou politique des petites touches ?

Le Président de la République a engagé, en mars 2013, un "choc de simplification" : une ambition louable mais source de nouveaux textes, parfois complexes. Pour Arnaud Gossement, avocat, la méthode de la simplification par petites touches montre ses limites.

Avis d'expert  |  Gouvernance  |    |  Actu-Environnement.com
Environnement & Technique N°342 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°342
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Le "choc de simplification" est un des principes structurants du quinquennat et le Président de la République y fait régulièrement référence, notamment lors de ses interventions télévisées. Un secrétariat à la réforme de l'Etat et à la simplification a été créé. Sa communication consiste principalement à vanter un catalogue de "200 mesures" destinées à simplifier la vie des particuliers et des entreprises. Pour permettre au Gouvernement d'afficher un bilan, une administration dédiée produit des paquets de "50 mesures" issues de "900 propositions". Un site internet a été ouvert qui liste ces mesures, présentées un peu à la manière de fiches-cuisine, et leur état d'avancement, comme sur le tableau de bord d'un avion. Certaines mesures, dont celles qui encouragent le développement de l'administration électronique, vont clairement dans le bon sens. Paradoxalement, cette méthode peut aussi produire l'effet inverse de celui recherché. Elle n'enraye ni l'inflation normative ni l'insécurité juridique. Elle a, à son tour, pour effet d'accroître la production de normes, parfois fort complexes et qui compliquent au premier chef le travail de l'administration elle-même. Il est nécessaire d'interroger la méthode actuelle de simplification, qui consiste trop souvent à enrichir un catalogue de mesures et à multiplier par petites touches les dérogations, au profit d'une réforme de fond du droit administratif.

Inflation normative

De manière générale, l'Etat produit un nombre de normes toujours plus élevé, lesquelles peuvent être rapidement modifiées voire même abrogées. Il en résulte, outre une inflation normative, une instabilité du droit très préjudiciable à la sécurité juridique, notamment des acteurs économiques. Depuis 2012 et le début de l'actuelle législature, près de 200 lois ont déjà été promulguées. A cette production de nouveaux textes par l'Etat il convient bien entendu d'ajouter ceux qui le sont par les institutions internationales, l'Union européenne ou les collectivités territoriales. Le choc de simplification a pour premier effet de contriber à cette inflation normative et ce, depuis plusieurs années. La volonté de l'Etat de simplifier les relations entre l'administration et les administrés est en effet déjà ancienne. Sous le précédent quinquennat, de 2007 à 2012, pas moins de huit lois ont été promulguées qui avaient déjà pour objet spécifique celui de la simplification administrative. Depuis l'élection de François Hollande, trois lois ont déjà été promulguées pour poursuivre cet effort. Et d'autres projets sont en cours de discussion. Ainsi, le 27 novembre 2013, le Gouvernement a déposé à l'Assemblée nationale un projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (n°175 rectifié). Le texte est en attente de vote par le Sénat. Le 25 juin 2014, le Gouvernement a déposé un projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises (n°2060). La loi devrait être promulguée avant la fin de l'année. Le 16 juillet 2014, le Gouvernement a déposé un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-275 du 28 février 2014 portant simplification des obligations déclaratives des entreprises en matière de participation des employeurs et des employeurs agricoles à l'effort de construction, (n° 2152). Toutes ces lois appellent ou appelleront des ordonnances ou des décrets d'application.

Instabilité du droit

La relance de l'économie suppose que les entreprises puissent avoir de la visibilité sur le droit applicable à leurs projets pour les années à venir. Or, le droit change souvent. Il suffit de lire les lois de finances successives pour s'en convaincre. Outre leur quantité, les textes sont élaborés de telle sorte que leur qualité laisse trop souvent à désirer. Un exemple : l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement. Cette ordonnance a été élaborée sur le fondement de l'article 256 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. A peine deux ans après sa publication, il est déjà nécessaire de la corriger, ce que prévoit de faire l'article 66 du projet de loi relatif à la biodiversité. Le rapport de la Commission parlementaire chargé de l'examen de ce texte précise en effet que les dispositions de cette ordonnance "s'avèrent entachées d'erreurs, en particulier pour ce qui concerne les compétences matérielles de constatation de certaines catégories d'agents, les pouvoirs d'investigation des agents de contrôle ou les mesures et sanctions des atteintes à l'environnement." Une autre ordonnance devrait donc venir corriger la première. Les professionnels ont eu à peine le temps d'analyser le premier texte qu'il leur faut déjà s'attendre à un deuxième. Autre exemple : la loi "ALUR" n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Cette loi fleuve, elle-même complexe, est déjà l'objet de modifications, par exemple par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

Le silence vaut accord

Pas moins de 42 décrets ont été publiés au Journal officiel du 1er novembre 2014 pour préciser les nombreuses exceptions et adaptations du principe "le silence de l'administration vaut acceptation" défini par la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013. Ces décrets comportent en outre de nombreuses annexes qui détaillent, pour 1.200 procédures, les délais spécifiques et les exceptions au principe. Ces exceptions sont si nombreuses que l'existence même de ce principe peut être questionnée. En réalité, nous sommes passés du principe "le silence vaut refus passé deux mois", assorti de quelques exceptions, à un dispositif de listes qui pourront être révisées. Désormais, l'auteur d'une demande adressée à l'administration est invité à consulter ces listes pour savoir, procédure par procédure, dans quel délai naîtra une décision implicite et de quelle nature : d'accord ou de rejet. Pour naviguer dans ces listes, ces délais et ces exceptions, il faut disposer d'une certaine connaissance du droit administratif. L'évolution du droit ne peut être maîtrisée que par les experts de ce droit comme si la règle de droit n'était écrite que pour les juristes. Plutôt que d'inverser le principe du silence vaut refus au profit du silence vaut accord, il eut été préférable d'agir contre les silences de l'administration. Faute d'effectifs ou de moyens ou en raison de l'absence de choix politiques clairs, l'administration oppose des silences aux demandes qui lui sont adressées. Or, dans bien des cas, le demandeur a besoin, non pas de savoir si ce silence peut valoir accord, mais d'un écrit. Financer un projet en expliquant à la banque que l'on dispose d'un accord silencieux est chose parfois compliquée. L'administration doit disposer des moyens pour instruire et répondre. Et cette absence de moyens coute cher.

La communication des avis préalables

Par application de l'article 2 de la loi du 12 novembre 2013, le Gouvernement vient de publier, au Journal officiel du 7 novembre 2014, trois ordonnances : ordonnance n°2014-1328 du 6 novembre 2014 relative à la communication des avis préalables ; ordonnance n°2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial ; ordonnance n°2014-1330 du 6 novembre 2014 relative au droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique. Ces trois ordonnances sont de portée assez limitée et se bornent, pour l'essentiel à modifier des dispositifs existants. Ainsi, la communication des avis préalables à une décision administrative était déjà possible, postérieurement à ladite décision. En matière environnementale, le droit à l'information est déjà bien plus développé et permet, par exemple, d'obtenir la communication d'une étude d'impact élaborée par un tiers pour obtenir une autorisation administrative et ce, avant intervention de cette dernière. Pour les autres cas, l'ordonnance n°2014-1328 du 6 novembre 2014 procède par exception : elle confirme le principe de non communication des avis préalables mais prévoit une dérogation pour les demandes devant aboutir à une décision individuelle créatrice de droits. Une dérogation qui est également assortie de plusieurs conditions, notamment celle relative au caractère "achevé" dudit avis préalable. Enfin, cette dérogation au principe de non communication connaît elle-même des exceptions. Ainsi, un avis préalable favorable pourra être communiqué, à l'auteur de la demande, sans ses motifs. Il faut donc espérer que les avis favorables accompagnés de réserves ou de recommandations seront qualifiés de défavorables pour que leurs motifs soient portés à la connaissance de l'administré.

L'extension du rescrit

Le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises qui devrait être bientôt promulgué comporte une excellente mesure, inspirée de la technique du rescrit fiscal. Malheureusement, celle-ci risque de demeurer lettre morte si la capacité d'expertise juridique de l'administration n'est pas renforcée. L'article 3 de ce projet de loi autorise le Gouvernement, par ordonnance, à préciser à une personne qui en fait la demande, quel est l'état du droit et à le garantir contre un changement de ce dernier. Ce texte précise que cette réforme doit permettre à certaines autorités administratives "d'accorder, à une personne qui le demande, une garantie consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à sa situation de fait ou à son projet. Cette garantie a pour objet de prémunir le demandeur d'un changement d'interprétation ou d'appréciation de l'administration qui serait de nature à faire naître une créance de l'administration à son encontre, à l'exposer à des sanctions administratives ou à compromettre l'obtention d'une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet". Cette réforme doit également permettre à l'administration "de garantir, à une personne qui le demande et pendant une durée déterminée qui ne saurait excéder dix-huit mois, que lui seront appliquées, pour la délivrance d'une décision administrative nécessaire à la réalisation de son projet, certaines dispositions législatives ou réglementaires dans leur rédaction en vigueur à la date d'octroi de la garantie". Première limite, cette procédure ne concernera que certaines matières : le code du travail, le code rural et de la pêche maritime, le code de la consommation, le code du patrimoine, du code général de la propriété des personnes publiques et les dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux cotisations sociales ainsi que des codes et dispositions spécifiques à l'outre-mer dans les domaines couverts par ces codes. Deuxième limite : celle des moyens. Une entreprise peut attendre parfois un an la délivrance d'un rescrit fiscal qui conditionne pourtant le développement d'un produit ou d'un service. La procédure est alors privée d'intérêt.

Agir sur les causes

Le choc de simplification suppose que l'Etat agisse sur les causes de la complexité et de l'instabilité du droit avant d'agir sur ses conséquences. La profusion de lois, l'insuffisance de moyens, la multiplicité des niveaux de décision, le défaut d'expertise juridique sont au nombre des causes pour lesquelles les relations entre administrations et administrés sont parfois difficiles. Donner le temps au Parlement de légiférer mieux et moins, anticiper la transposition des normes européennes, clarifier la répartition des compétences entre collectivités publiques, réduire le nombre des outils de planification au profit d'un schéma régional unique, généraliser le guichet unique et la dématérialisation des procédures : les idées qui permettent d'agir sur les causes plutôt que par petites touches, manquent moins qu'une volonté politique claire pour réformer l'Etat.

Avis d'expert proposé par Arnaud Gossement, avocat, docteur en droit et enseignant à l'Université Paris I

Réactions7 réactions à cet article

 

L'expert le souligne bien le paradoxe de la simplification est d'aboutir à des complications supplémentaires, nécessitant des connaissances EXPERTES pour s'y retrouver. La solution qu'il préconise est la seule valable, mais elle remet en cause tellement de choses, d'habitudes...

ami9327 | 12 novembre 2014 à 23h32
 
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Nihil Novum sub sole...
inflation législative et diminution qualitative. Il me semble qu'il y a deux raisons à cette évolution :
le souhait de répondre immédiatement, et donc dans la précipitation, à tout fait divers : à un événement doit répondre un texte.
la croyance sincère que la multiplication des textes et des procédures améliore la protection des citoyens : Le silence vaut acceptation se voulait généreux envers les administrés, il s'est transformé en listes byzantines d'exceptions. On ne peut qu'être dubitatif quant au respect du principe d'intéligibilité et de clarté des textes.

Mourkos | 13 novembre 2014 à 09h33
 
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Il parle de l'instabilité du droit. J'ai discuté avec les collectivités locales dont le droit change (simplification territoriale). C’est une vraie gageüre simplement pour l’entretien des infrastructures. De ce fait tous les marchés publiques des mairies son bloqué. Jusqu’à ce que la situation ce tasse.

Eventail | 13 novembre 2014 à 09h46
 
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Chaque petit pas est assuré par un cliquet, assurant qu'on aura du mal à revenir en arrière. Ex: zones humides, j'ai lu que les zones humides étaient dans le registre des lourdeurs administratives, à éliminer bien sur du côté de Beauvais. Bientôt ce seront les zone s inondables à bannir peut-être grâce à un parapluie magique..Heureusement que des cliquets ont été mis..

Sommes nous capables collectivement de prendre le temps de batir un corpus normatif partagé pour une durée plus longue, sur l'essentiel et hors finances? non, vraisemblablement, car nous ne vivons qu'à très court terme.

mesquin | 13 novembre 2014 à 16h39
 
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Il y a une relation etroite entre le nombre de fonctionnaires et la complexité administrative. Comme les deux problèmes sont dépendants la solution sera de réduire le nombre de fonctionnaires ce qui entrainera mécaniquement une diminution de la complexité administrative. L'effet sera indirect, il n'y aura plus assez de personnes pour faire VIVRE cette complexité. Comme c'est l'administration qui crée le problème ce sera a elle de le résoudre avec l'effectif restant. Tous le monde s'accorde a dire que ces lourdeurs administratives ne coutent pas seulement le salaire des fonctionnaires mais font gaspiller du temps de travail non productif PARTOUT. Ce gaspillage est largement supérieur aux salaires des fonctionnaires.
Depuis trop longtemps cette expression "Nul n'est censé ignorer la loi" est devenu "Nul n'est capable de connaitre TOUTES les lois"

ami9327 | 13 novembre 2014 à 22h39
 
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Effectivement plus il y a de fonctionnaires, plus les lobbies ou groupe de pression trouvent de sujets de complexification!!.

Ex: agriculture où les capacités des OPA trouvent toujours de quoi s'exprimer, dans la mesure où tout est localement spécifique...

RE-mesquin | 17 novembre 2014 à 10h16
 
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En plus, de la simplification annoncée, le silence valant acceptation ne produit pas de forclusion sur un rejet postérieur ....

Donc la sécurité juridique de cet accord n'est pas acquise...

Re-re-mesquin | 17 novembre 2014 à 11h12
 
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