La Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) vient de prendre un arrêt, en date du 27 octobre 2016¹, aux conséquences majeures, en faveur d'une large application de la directive 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. Rappelons que l'article 1^er de la directive édicte qu'elle a "pour objet d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement, et de contribuer à l'intégration de considérations environnementales dans l'élaboration et l'adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement soient soumis à une évaluation environnementale".

Un arrêté belge sur l'éolien comme point de départ

Cette décision tire son origine du fait que l'adoption d'un arrêté fixant certaines règles à respecter en matière d'installations éoliennes, dans la Région wallonne belge, n'a pas été précédée d'une évaluation environnementale avec participation du public conformément à la directive 2001/42/CE. Point essentiel qui est contesté par les requérants au principal devant le Conseil d'État (Belgique). Ce dernier a posé, dans le cadre de cette procédure, la question préjudicielle suivante à la CJUE : "Les articles (…) de la directive 2001/42/CE (…) impliquent-ils que doit être qualifié de “plan ou programmeˮ au sens de ces dispositions un arrêté réglementaire qui porte diverses dispositions relatives à l'installation d'éoliennes, en ce compris des mesures de sécurité, de contrôle, de remise en état et de sûreté ainsi que des normes de bruit (…), dispositions qui encadrent la délivrance d'autorisations administratives ouvrant le droit au maître d'ouvrage d'implanter et d'exploiter des installations soumises de plein droit à l'évaluation des incidences sur l'environnement en vertu du droit interne ?"

La jurisprudence de la Cour, déjà riche sur le sujet, dont la première fois déjà à l'occasion d'un arrêt wallon², ne s'était pas encore déterminée sur la signification précise du couple "plan/programme" et de son champ d'application. Elle devait cette fois décider si un arrêté, qui fixe des règles techniques ou normatives à respecter lors d'installations d'éoliennes, constitue un plan ou un programme au sens de la directive et s'il doit, dès lors, être soumis à une évaluation environnementale.

Des actes normatifs peuvent être des plans/programmes

Il est intéressant de souligner que le Gouvernement français avait pris part à l'audience, qui s'est tenue le 7 avril 2016, pour proposer de différencier la notion de "plans et programmes" de celle de "réglementation générale", dont relèverait selon lui l'arrêté wallon litigieux, de sorte que ce dernier ne ressortirait pas au champ d'application de la directive 2001/42. La Cour a répliqué que la notion de "plans et programmes" peut recouvrir des actes normatifs adoptés par la voie législative ou réglementaire. C'est le point le plus essentiel.

Elle tient à rappeler qu'il ressort du considérant 4 de la directive que "l'évaluation environnementale est un outil important d'intégration des considérations en matière d'environnement dans l'élaboration et l'adoption de certains plans et programmes". De plus, elle considère que le champ géographique d'application des actes normatifs peut être localisé, en soulignant que si la notion de "plans et programmes" doit couvrir un certain territoire, il n'en demeure toutefois pas moins que "lesdits plans ou programmes doivent avoir pour objet l'aménagement d'un territoire donné (…) et plus largement, l'aménagement de territoires ou de zones en général."

Elle rappelle, enfin, que la notion de "plans et programmes" se rapporte à tout acte qui "établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l'autorisation et la mise en œuvre d'un ou de plusieurs projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement³."

Une décision aux conséquences insoupçonnées

La CJUE conclut que les dispositions de la directive faisant l'objet de la question préjudicielle doivent être interprétés en ce sens "qu'un arrêté réglementaire, tel que celui en cause au principal, comportant diverses dispositions relatives à l'installation d'éoliennes, qui doivent être respectées dans le cadre de la délivrance d'autorisations administratives portant sur l'implantation et l'exploitation de telles installations, relève de la notion de "plans et programmes", au sens de cette directive".

Les conséquences de cette décision revêtent une ampleur encore insoupçonnée. Car elle est de nature à soumettre à évaluation environnementale, et donc à l'avis préalable et public de l'Autorité environnementale ou d'une mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), selon l'auteur de l'acte, de très nombreux actes réglementaires (arrêtés préfectoraux, ministériels, voire décrets), mais aussi législatifs, du moment qu'ils sont de nature normative ou prescriptive en vue, notamment, de l'autorisation administrative d'ouvrages, d'installations ou d'activités. Les domaines concernés sont vastes (BTP, agriculture, secteurs industriels et miniers, etc.). Cela est d'autant plus vrai que la Cour a considéré que relève de la directive un arrêté qui prescrit des règles d'implantation d'éoliennes, installations considérées souvent comme "peu impactantes" en soi, et cela alors même, comme l'avait rappelé le Conseil d'Etat belge, qu'elles sont déjà elles-mêmes soumises de plein droit à l'évaluation des incidences sur l'environnement en vertu du droit interne.

Cela toutefois pourrait ne concerner que les actes à venir, mais qui seront déjà légion, en vertu d'une jurisprudence du Conseil d'Etat très favorable à l'Etat. En effet, pour les actes déjà en vigueur qui auraient contrevenu aux dispositions de la directive pour défaut, notamment, d'évaluation environnementale, il  est possible que sera mis en pratique l'arrêt d'assemblée "Association AC ! " du 11 mai 2004⁴, conforté par l'arrêt FNE du 26 juin 2015⁵. Jurisprudence qui consacre, pour de telles situations, les principes à la fois de l'effet non rétroactif de l'annulation et d'une annulation différée d'un acte irrégulier⁶.

Avis d'expert proposés par Gabriel Ullmann, Docteur en droit, docteur-ingénieur, expert judiciaire spécialisé en environnement

¹ CJUE, 27 octobre 2016, Patrice D'Oultremont eta. c/Région wallonne, Affaire C 290/15.
² Arrêt du 17 juin 2010, Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 et C-110/09). Depuis lors, la CJUE a répondu à des questions relatives à cette directive dans neuf nouvelles demandes de décision préjudicielle, et au moins deux autres demandes de décision préjudicielle sont actuellement pendantes devant la Cour.
³ Voir, notamment en ce sens, l'arrêt du 11 septembre 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C‑43/10, point 95.
⁴ CE 11 mai 2004, assoc. AC ! et autres, n° 255886.
⁵ CE, 26 juin 2015, FNE, n° 360212 : contentieux formé contre le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement, qui avait méconnu les dispositions de la directive susvisée. Arrêt toutefois tempéré, en termes d'annulation différée, par la décision finale du Conseil d'Etat portant sur ce décret : CE, 3 novembre 2016, FNE, n° 360212.
⁶ Ou, plus précisément, pour reprendre la formulation consacrée : la modulation dans le temps des effets de l'annulation, alors qu'il ne s'agit pas de moduler mais bien de reporter dans le temps les effets de la décision de justice.