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Un arrêté peut être soumis à évaluation environnementale, même si les projets qu'il autorise y sont soumis

La CJUE renforce encore sa jurisprudence en matière d'application de la directive relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. Gabriel Ullmann, docteur en droit, nous analyse un nouvel arrêt très instructif.

Avis d'expert  |  Gouvernance  |    |  Actu-Environnement.com

Lors d'un précédent article, nous attirions l'attention sur la décision majeure de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 27 octobre 2016 (arrêt Patrice D'Oultremont) portant sur la large application de la directive du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement (ESIE). Cette décision tirait son origine du fait que l'adoption d'un arrêté d'autorisation fixant certaines règles à respecter en matière d'installations éoliennes, dans la Région wallonne belge, n'avait pas été précédée, à tort, d'une évaluation environnementale avec participation du public conformément à la directive précitée. La Cour a depuis lors renforcé considérablement sa jurisprudence en la matière.

Un arrêté d'autorisation doit, dans de nombreux cas, être soumis à évaluation environnementale

Rappelons que pour tenter de prévenir cette jurisprudence, le gouvernement français avait tenu à prendre part à l'audience, en proposant de différencier la notion de "plans et programmes" de celle de "réglementation générale", dont relèverait selon lui l'arrêté wallon, de sorte que ce dernier ne relèverait pas de la directive ESIE. La Cour a répondu par la négative en faisant valoir que la notion de "plans et programmes" pouvait très bien recouvrir des actes normatifs adoptés par la voie législative ou réglementaire. Elle a ainsi conclu "qu'un arrêté réglementaire, tel que celui en cause au principal, comportant diverses dispositions relatives à l'installation d'éoliennes, qui doivent être respectées dans le cadre de la délivrance d'autorisations administratives portant sur l'implantation et l'exploitation de telles installations, relève de la notion de plans et programmes au sens de cette directive". Dès lors, cette autorisation doit être elle-même soumise à évaluation environnementale, quand bien même le projet d'éoliennes en l'espèce avait fait l'objet d'une évaluation.

Portant sur des implantations et des fonctionnements d'éoliennes, cette jurisprudence est de nature à s'appliquer à de nombreuses autres autorisations. C'est pourquoi, certains Etats membres de l'UE, dont la France, s'étaient aussitôt réunis pour trouver une parade à cette décision. A ce jour, notre pays n'a pas, pour autant, fait évoluer son droit pour respecter cette jurisprudence.

Or, depuis lors, la CJUE a considérablement amplifié sa jurisprudence en la matière dans son arrêt du 7 juin 2018. Elle a jugé qu'un règlement régional d'urbanisme fixant des prescriptions pour la réalisation de projets immobiliers doit être soumis à une évaluation environnementale, et cela quand bien même ces projets seraient à leur tour soumis à une telle évaluation. Ce qui est logique et utile à tous points de vue, comme nous allons le voir.

Un règlement d'urbanisme peut aussi être soumis à évaluation environnementale

Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale avait approuvé, après enquête publique, le règlement régional d'urbanisme zoné (RRUZ) d'un quartier de Bruxelles. L'association Inter-Environnement Bruxelles et autres ont saisi le Conseil d'Etat belge d'un recours en annulation de cet arrêté, au motif que l'étude réalisée ne répondait pas aux conditions exigées par la directive ESIE, du fait notamment qu'elle ne comportait pas l'évaluation environnementale requise. Le Conseil d'Etat belge, par un renvoi préjudiciel, a donc saisi à nouveau la CJUE sur cette importante question.Cette dernière a jugé qu'un tel RRUZ, fixant certaines prescriptions pour la réalisation de projets immobiliers, relève bien de "plans et programmes" susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement, au sens de la directive, et doit, par conséquent, être soumis à une évaluation des incidences environnementales.

Dans sa décision, la Cour rappelle que l'évaluation environnementale est un "outil important d'intégration des considérations en matière d'environnement dans l'élaboration et l'adoption de certains plans et programmes" et considère que, "compte tenu de la finalité de la même directive consistant à garantir un tel niveau élevé de protection de l'environnement, les dispositions qui délimitent son champ d'application, et notamment celles énonçant les définitions des actes envisagés par celle-ci, doivent être interprétées d'une manière large".

Elle souligne qu'exclure du champ d'application de la directive ESIE les plans et les programmes, même dont l'adoption ne revêt pas un caractère obligatoire, porterait atteinte à l'effet utile de ladite directive, eu égard à sa finalité. La Cour tient ainsi à relever qu'en vertu de la directive ESIE (article 3, paragraphe 2, sous a), sont soumis à une évaluation environnementale systématique les plans et les programmes qui, d'une part, sont élaborés pour certains secteurs et qui, d'autre part, définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (EIE) pourra être autorisée à l'avenir.

Elle rappelle aussi que la notion de "plans et programmes" se rapporte à tout acte qui "établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l'autorisation et la mise en oeuvre d'un ou de plusieurs projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement". Partant, la Cour juge que la notion d'"ensemble significatif de critères et de modalités doit être entendue de manière qualitative et non pas quantitative". En effet, "il y a lieu d'éviter de possibles stratégies de contournement des obligations énoncées par la directive ESIE pouvant se matérialiser par une fragmentation des mesures, réduisant ainsi l'effet utile de cette directive".

Une évaluation environnementale, au titre des plans, programmes ne saurait dispenser d'une évaluation environnementale pour les projets que l'arrêté autorise

Pour la CJUE, il importe enfin de rappeler que l'objectif essentiel de la directive ESIE consiste à soumettre les "plans et les programmes" susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement à une évaluation environnementale lors de leur élaboration et avant leur adoption. Elle ajoute, et c'est fondamental, qu'une évaluation des incidences sur l'environnement effectuée au titre de la directive EIE "ne saurait dispenser de l'obligation d'effectuer l'évaluation environnementale qu'exige la directive ESIE, afin de répondre aux aspects environnementaux spécifiques à celle-ci".

Ainsi, elle prolonge et amplifie sa décision antérieure "Patrice D'Oultremont", en considérant que quand bien même les demandes ultérieures d'autorisation d'urbanisme seraient soumises à une procédure d'évaluation des incidences au sens de la directive EIE, cela n'est pas susceptible de remettre en cause la nécessité de procéder à l'évaluation environnementale d'un plan ou d'un programme relevant de la directive ESIE, qui établit le cadre dans lequel ces projets d'urbanisme seront ultérieurement autorisés.

L'on peut, sans crainte de se tromper, en déduire qu'il en va de même pour les autorisations qui ont été précédées par une évaluation environnementale d'un ou de plusieurs projets concernés, au titre de la directive "projets" EIE. A cet égard, l'arrêt en question de la CJUE souligne que l'article 11 de la directive ESIE, énonce, à son paragraphe 1 : "Une évaluation environnementale effectuée au titre de la présente directive est sans préjudice des exigences de la directive EIE ni d'aucune autre disposition législative communautaire".

Dans de nombreux cas, l'obligation mais la logique aussi imposent deux évaluations environnementales, chacune ayant leur utilité et spécificité propres

Il est devenu incontournable que de nombreux actes réglementaires, à commencer par des autorisations ministérielles ou préfectorales pour la réalisation de projets, doivent être soumis, sous peine de nullité, à une évaluation environnementale au titre de la directive "plans/programmes" ESIE, quand bien même les projets en question auraient déjà fait l'objet d'une évaluation environnementale au titre de la directive "projets" EIE.

Indépendamment de ces obligations légales et jurisprudentielles, l'évaluation environnementale qui présente le plus d'intérêt, en termes d'efficacité des mesures envisagées pour la préservation de l'environnement et de la santé humaine, est bien celle portant sur l'autorisation qui sera accordée. Seule l'évaluation environnementale des prescriptions qui s'imposeront au maître d'ouvrage (ce qui n'est pas le cas de l'étude d'impact du projet) permet d'y veiller. Sont-elles suffisantes, pertinentes, pérennes pour atteindre l'objectif assigné ? Si l'évaluation environnementale d'un projet éclaire l'autorité décisionnaire pour prendre ses prescriptions, l'évaluation environnementale de ces dernières, avant la publication de l'arrêté d'autorisation, est la meilleure garante pour s'assurer de leur complétude et leur efficience.

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur en droit, docteur-ingénieur et ancien membre de l'Autorité environnementale

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