« Prendre immédiatement des mesures coercitives pour stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d'espace. » Telle est l'une des 149 propositions retenues le 21 juin dernier par la Convention citoyenne pour le climat. « Vous préconisez d'instaurer un moratoire sur les nouvelles zones commerciales en périphérie des villes, allons-y ! Allons-y, agissons ! », avait répondu le président de la République aux membres de la Commission réunis à l'Élysée le 29 juin.
Cela s'est traduit par une série d'annonces de Barbara Pompili sur la lutte contre l'artificialisation des sols à l'issue du Conseil de défense écologique du 28 juillet. La ministre de la Transition écologique a annoncé la mise en place « sans délai » de ce moratoire « avec les outils du droit actuel », avant de réviser par la loi les conditions de délivrance des autorisations d'aménagement commercial. Le Gouvernement fait aujourd'hui le premier pas annoncé avec l'envoi aux préfets d'une circulaire signée Jean Castex. Une instruction qui sera toutefois loin de suffire à enrayer la perte d'espaces naturels et agricoles.
« Ne pas porter une atteinte démesurée au libre établissement »
La circulaire en date du 24 août porte sur le rôle que les préfets doivent jouer en matière d'aménagement commercial. « Sans porter d'atteinte disproportionnée au principe de libre établissement, il y a lieu d'exercer une vigilance toute particulière sur le respect du principe de consommation économe de l'espace dans l'examen des projets d'équipements commerciaux soumis à autorisation d'exploitation commerciale (AEC). C'est le seul moyen propre à garantir, en l'état, la réalisation de l'objectif poursuivi », indique le Premier ministre.
Le chef du Gouvernement demande aux représentants de l'État dans les départements d'intervenir en qualité de président de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), instance chargée de statuer sur les demandes d'autorisation de surfaces commerciales excédant certains seuils. Les préfets sont appelés à intervenir avant la prise de décision afin de « rappeler les enjeux, objectifs légaux et critères d'appréciation ». L'instruction cite à cet égard l'objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) inscrit dans le plan biodiversité présenté en juillet 2018, mais aussi l'instruction interministérielle du 29 juillet 2019 qui demandait déjà aux préfets de porter au plan local les enjeux de la lutte contre l'artificialisation des sols.
« La circonstance qu'un terrain soit considéré comme constructible au sens du code de l'urbanisme n'exonère aucunement d'une analyse sur le caractère artificialisant ou non du projet », précise le Premier ministre faisant fi des mises en garde des aménageurs. « Attention à ne pas déclasser trop vite les zones à urbaniser », avait en effet réclamé l'Union nationale des aménageurs (Unam) à l'issue du Conseil de défense écologique. « Une interdiction pure et simple de l'affectation de fonciers à des projets urbains ne permettra pas de faire adhérer décideurs publics et habitants à l'enjeu de sobriété foncière », estimait l'organisation professionnelle.
Étude de consommation des terres agricoles
Le rapport du service instructeur local doit « systématiquement quantifier et apprécier » l'impact de chaque projet en termes d'artificialisation et recenser les mesures permettant d'éviter l'artificialisation, de la réduire et, le cas échant, de la compenser, précise l'instruction. Un rappel de la séquence « éviter-réduire-compenser » que les aménageurs sont pourtant censés déjà maîtriser et mettre en œuvre.
Le Premier ministre demande également aux préfets de commander systématiquement à la chambre d'agriculture une étude de consommation des terres agricoles comme le permet la loi Elan. Lors de la séance de la commission, ils devront « insister sur les enjeux de la lutte contre l'artificialisation des sols » et « rappeler les critères liés à une gestion économe de l'espace figurant dans la loi, ainsi que le préambule de la Charte de l'environnement ».
Jean Castex demande aussi aux préfets d'intervenir, une fois la décision rendue, pour, le cas échéant, « exercer un recours administratif ou contentieux ». Ils devront saisir la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) chaque fois que « le projet ne [leur] semble pas respecter l'objectif de « zéro artificialisation » » faute d'une consommation économe de l'espace ou en raison de l'imperméabilisation des sols générée par le projet.
Une instruction du ministre de l'Économie en date du 3 mai 2017 incitait déjà les préfets à user de ce dernier droit. Or, le nombre de recours devant la CNAC ne s'élève qu'à deux ou trois par an tandis que le nombre de recours contentieux formés par les préfets est nul, révèle le Premier ministre.
Quatre à cinq terrains de football par heure
Ce premier pas dans la mise en œuvre des conclusions de la Convention citoyenne portant sur la lutte contre l'artificialisation doit toutefois être relativisé. Ces mesures ne touchent que les projets soumis à autorisation commerciale et non les habitations ou les entrepôts. Le Gouvernement a d'ailleurs mis en consultation en juillet un projet de décret qui vise, au contraire, à faciliter l'implantation de ces derniers. Si l'annonce du moratoire avait été plutôt bien accueillie par les associations écologistes, elles avaient en revanche critiqué l'oubli des entrepôts de e-commerce. « L'absence de mention d'un gel n'a rien d'un hasard, alors que le Gouvernement sait que les projets d'Amazon de 76 000 m2 à Belfort et de 190 000 m2 à Ensisheim pourraient être autorisés dans les prochaines semaines », avaient pointé Les Amis de la Terre.
Ce constat est maintenant partagé au plan national. « Si la consommation d'espace varie selon les territoires, elle reste très élevée, avec une moyenne de 27 000 ha/an entre 2006 et 2016, soit l'équivalent de 4 à 5 terrains de football par heure », rappelaient les ministres dans l'instruction du 29 juillet 2019. Le souci vient que ces instructions ou le plan biodiversité se révèlent non suivis d'effets sur le terrain. Une nouvelle étude du Céréma (2) , publiée en avril 2020, montre que la consommation d'espaces naturels ou agricoles, plutôt que de décroître, est même repartie à la hausse depuis 2017.
Il est à craindre qu'une simple instruction aux préfets, par ailleurs soumis aux pressions économiques locales, ne puisse enrayer cette lame de fond. Le volet législatif annoncé par Barbara Pompili devra muscler ces dispositions et, surtout, prévoir les moyens pour les mettre effectivement en œuvre.
