Président de l'Autorité environnementale du CGEDD
Actu-Environnement.com : Quelle est l'origine de l'autorité environnementale du CGEDD (1) ?
Michel Badré : Il y a eu deux temps. Les directives européennes imposent de soumettre l'évaluation des impacts environnementaux des plans et des projets à une "autorité compétente en matière d'environnement" afin d'éviter que les maîtres d'ouvrage soient à la fois juges et parties, de manière à améliorer la prise en compte de l'environnement et rendre crédibles et publiques ces évaluations. La plupart des Etats membres ont désigné le ministère chargé de l'environnement comme "autorité environnementale". La France s'apprêtait à faire de même en 2007 lorsque a été créé un grand ministère chargé non seulement de l'environnement mais aussi de l'énergie, des transports et de divers autres domaines, architecture gouvernementale qui vient d'être confirmée dans son principe par le nouveau gouvernement. Le ministère risquait d'être lui-même "juge et partie" dans un grand nombre de cas. Il a donc été décidé de créer l'autorité environnementale (Ae) du CGEDD à l'été 2008 et le décret de création a été publié début mai 2009.
AE : Quel est le rôle de l'Ae ?
MB : L'Ae rend des avis sur l'évaluation des impacts sur l'environnement des plans et des gros projets tels que les grandes infrastructures de transport (autoroutes, lignes à grande vitesse…), d'énergie (lignes à haute tension, installations nucléaires…) ou les ports. Elle rend également des avis sur des projets locaux soumis à étude d'impact lorsque le maître d'ouvrage est le ministère de l'Ecologie ou un établissement placé sous sa tutelle : c'est le cas d'un échangeur sur une route nationale ou de la suppression d'un passage à niveau par exemple.
AE : Que change pour vous la réforme des études d'impact entrée en vigueur le 1er juin dernier ?
MB : Le principal changement est la procédure de "cas par cas" qui est nouvelle comme elle l'est d'ailleurs pour les autres autorités environnementales, c'est-à-dire les préfets de région dans la plupart des cas et le ministère de l'Ecologie plus rarement. Avec cette nouvelle procédure, pour certaines catégories de projets, l'Ae décide en amont si le projet doit être soumis à étude d'impact ou non, alors que l'avis intervient en règle générale au stade de "l'avant projet détaillé", c'est-à-dire juste avant l'enquête publique. Lorsque l'Ae décide que l'étude d'impact est nécessaire, elle doit rendre un avis une fois l'étude réalisée.
AE : Des critiques sur la procédure de "cas par cas" portant sur son imprécision ou sur le risque de dérapage du calendrier ont vu le jour. Qu'en pensez-vous ?
MB : Nous manquons de recul, la réforme n'étant entrée en vigueur qu'au début du mois. Mais le risque de dérapage du calendrier ne me paraît pas réel. Les procédures sont encadrées par des délais réglementaires stricts. Dans la procédure de "cas par cas", l'Ae dispose d'un délai de 35 jours pour répondre à partir du moment où la demande est complète. L'absence de réponse vaut obligation de mener une étude d'impact. De plus, sur les 198 avis que nous avons rendus depuis la création de l'Ae, aucun dépassement du délai de trois mois qui nous est imparti dans la procédure classique n'a été constaté.
AE : Constatez-vous d'autres difficultés ?
MB : La rédaction de certaines rubriques du tableau annexé au nouveau décret et indiquant les projets soumis à étude d'impact pose question. Par exemple, comment apprécier la notion de "modification substantielle" des infrastructures routières ? Ce sont des interrogations partagées par les maîtres d'ouvrage et par l'Ae. Les réponses seront apportées par la pratique administrative ou la jurisprudence en cas de contentieux, mais cela peut créer une insécurité juridique pendant un certain temps.
AE : Quelle est la valeur des avis rendus par l'Ae ?
MB : Dans le cadre de la procédure de "cas par cas", la décision de l'Ae lie le maître d'ouvrage et peut être attaquée devant les tribunaux. Dans les autres cas, l'avis de l'Ae peut être suivi ou non par le maître d'ouvrage. Mais nous avons un argument fort : les avis, qui sont collégiaux, sont mis en ligne sur le site de l'Ae le soir même de la délibération et sont joints au dossier d'enquête publique. Le maître d'ouvrage doit donc avoir de bons arguments pour ne pas suivre les recommandations de l'Ae. Les gros maîtres d'ouvrage ont d'ailleurs pris l'habitude de joindre au dossier d'enquête incluant notre avis un document de réponse indiquant les recommandations qu'ils ont prises en compte ou les raisons de ne pas en suivre certaines. Cette pratique nous paraît très bonne.
AE : Disposez-vous d'un pouvoir d'auto-saisine ?
MB : Non. Mais au-delà des avis demandés, nous publions un rapport annuel dans lequel nous menons une réflexion de fond sur les avis rendus durant l'année écoulée. Nous avons organisé également une réunion avec les principaux maîtres d'ouvrage en mars dernier qui a permis d'échanger sur la manière de construire les avis. Nous avons mené aussi une "démarche d'écoute clients" classique auprès d'une trentaine d'interlocuteurs principaux : maîtres d'ouvrage, autorités administratives, représentants d'associations.
AE : Qu'en est-il ressorti ?
MB : Que les recommandations contenues dans les avis n'étaient pas assez hiérarchisées pour la bonne compréhension du public et de l'autorité administrative, qui ont besoin de savoir si un sujet majeur éclipse tous les autres. D'autre part, mais ce n'est pas nouveau, qu'il existe un maquis de procédures redoutable : étude d'impact, loi sur l'eau, espèces protégées, expropriation, etc. Les gros maîtres d'ouvrage, qui ont un service juridique, ne se perdent pas trop. C'est en revanche très difficile pour le public et même pour certains services administratifs. C'est pourquoi nous allons développer le chapitre "procédure" dans les avis afin d'expliquer comment ça marche. Enfin, nous sommes garants de la qualité des études d'impact, ce qui nous interdit de participer à leur élaboration : les maîtres d'ouvrage ont parfois du mal à comprendre que l'on ne puisse intervenir dans le processus des études d'impact lui-même.
AE : Une procédure de "cadrage préalable" n'existe-elle pas pourtant ?
MB : Oui, c'est la seule chose que l'on s'autorise à faire en appui à l'élaboration des études d'impact. La possibilité pour le maître d'ouvrage de demander des précisions sur l'étude d'impact à mener est d'ailleurs prévue par les directives communautaires. Mais il ne peut s'agir que de questions techniques précises avant d'engager l'étude d'impact et ces questions sont rendues publiques avec les réponses apportées. C'est ce que l'on vient de faire avec les questions posées par l'Etat et EDF sur l'effacement des barrages de la Sélune dans la Manche. Mais il n'y a pas de "co-construction" de l'étude d'impact, sinon le rôle de l'Ae comme garant ne serait plus crédible.
AE : Qu'en est-il du rôle d'évaluation des plans et programmes qui est également dévolu à l'Ae ?
MB : Ces avis ne représentent qu'une petite vingtaine des 198 avis rendus à ce jour par l'Ae. Ils ont porté sur le réseau de transport du Grand Paris, le schéma national des infrastructures de transport, les chartes de parcs nationaux ou encore le cadrage préalable du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF). Ils sont très complexes et font souvent plus parler que les projets.
AE : Vous avez rendu récemment un avis très critique sur le projet de décret relatif à l'évaluation des plans et programmes ?
MB : Le ministère de l'Ecologie a consulté l'Ae sur ce projet comme le prévoit la directive "plans et programmes" dès lors qu'il y a une modification du champ de sa transposition en droit national. Notre principale critique portait sur le fait que, pour certaines rubriques, l'Ae est la même que l'autorité chargée de l'élaboration du document, à savoir le préfet de région dans la plupart des cas. Nous avons estimé qu'il y avait là une confusion des genres.
AE : L'Ae du CGEDD est-elle amenée à évoluer ?
MB : Il n'y a pas de modification institutionnelle à l'ordre du jour à ma connaissance, mais il ne revient pas à l'Ae de faire évoluer la réglementation. Notre légitimité tient à notre totale indépendance de jugement.
