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Autorité environnementale en région : le décret ne clôt pas le débat sur son indépendance

Le décret de réforme de l'Ae en région est publié. Le maintien de l'instruction des évaluations environnementales par les Dreal ne clôt pas le débat sur l'indépendance. La notion d'"autorité fonctionnelle" n'aurait pas convaincu le Conseil d'Etat.

Gouvernance  |    |  Philippe ColletActu-Environnement.com

Le décret portant réforme de l'autorité environnementale (Ae) en région est paru ce jeudi 29 avril au Journal officiel. Le texte revient sur les dispositions relatives à l'évaluation des plans et programmes locaux, des documents d'urbanisme relevant du champ de l'évaluation environnementale, ainsi que des projets faisant l'objet d'une saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP), lorsqu'ils ne relèvent pas de l'Ae nationale. Le sujet, particulièrement complexe, a fait l'objet de nombreuses critiques. Ces opposants estiment que les préfets de région sont au cœur d'un conflit d'intérêt : initialement la réglementation leur confiait le rôle d'autorité environnementale alors qu'ils sont à l'origine de la plupart des plans et programmes sur lesquels l'Ae a à statuer.

Dès mars 2012, l'Ae nationale avait pointé ce risque de conflit d'intérêt dans son avis relatif au projet de décret initial. Le texte réglementaire en préparation n'était pas conforme à la jurisprudence européenne et à l'esprit de la directive 2001/42, expliquait-elle. Le texte, qui répondait à une mise en demeure adressée en octobre 2009 à la France par la Commission européenne, avait finalement été publié en mai 2012 sans grandes modifications. Sans surprise, le Conseil d'Etat l'avait partiellement annulé en juin 2015.

Les Dreal instruisent les dossiers

L'objectif de ce nouveau décret est de séparer le rôle de porteur de projet et d'autorité environnementale, pour répondre à la sanction du décret initial par le Conseil d'Etat en juin dernier. Le texte, attaqué par France Nature Environnement (FNE), a vu plusieurs de ses dispositions annulées, au motif que l'indépendance de l'autorité environnementale n'était pas suffisante. Pour y remédier, le décret confie la compétence d'autorité environnementale au niveau local à une "mission régionale d'autorité environnementale" du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Le terme retenu n'est pas anodin, puisqu'il ne crée pas une "autorité" environnementale stricto-sensu, mais une "mission".

Par ailleurs, il semble que le ministère de l'Intérieur veuille que les préfets gardent un œil sur les travaux de l'autorité environnementale qui se penchera sur les plans et programmes régionaux. Il n'est donc pas certain que la polémique soit close. En effet, le nouveau dispositif confie l'instruction des dossiers aux agents du service régional chargé de l'environnement (les Dreal). Certes, les agents des Dreal, qui instruiront les dossiers, seront placés sous "l'autorité fonctionnelle" de la mission régionale d'autorité environnementale, mais il n'en reste pas moins que ces fonctionnaires sont placés au quotidien sous l'autorité des préfets.

Autorité fonctionnelle vs autorité hiérarchique

Il semblerait que le Conseil d'Etat, qui a rendu deux avis sur le projet de décret, n'ait pas été totalement convaincu par le nouveau dispositif. L'autorité hiérarchique des préfets sur les Dreal, qui englobe notamment les questions d'avancement des agents, ne permettrait pas de garantir l'"autorité fonctionnelle" de la mission, censée permettre l'indépendance de l'instruction des dossiers… En effet, le texte ne prévoit pas de séparer les agents chargés d'évaluer les plans, schémas et programmes locaux de leurs collègues chargés de les préparer. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) n'interdit pas qu'une même autorité élabore les plans et programmes, et les évalue. Toutefois, la Haute juridiction fixait une condition : il faut organiser une "séparation fonctionnelle" pour assurer une réelle autonomie. Pour y parvenir, l'évaluation environnementale doit disposer de "moyens administratifs et humains qui lui sont propres". Le nouveau dispositif ne semble pas allouer de moyens dédiés spécifiquement à l'instruction des évaluations environnementales.

Une des options envisagées un temps, aurait été de confier à l'Ae nationale l'évaluation des plans, schémas et programmes pour lesquels les préfets seraient l'autorité décisionnelle, ainsi que les projets pour lesquels ils contribueraient à la maîtrise d'ouvrage. La possibilité a été étudiée, en particulier pour les dossiers les plus sensibles, tels que Roybon ou Sivens, sans être retenue. Sur ce dernier point, la réforme ne répond pas aux reproches formulés par la Commission européenne, puisqu'elle maintient les préfets dans leur rôle d'autorité environnementale pour la plupart des projets. Seuls les projets sujets à débat public seront soumis à la nouvelle mission, alors que, sur le terrain, c'est l'accumulation des projets de toute taille qui a le plus d'impacts environnementaux.

Une autre option, pour améliorer l'indépendance des évaluations environnementales, est d'élargir la composition de l'autorité chargée des évaluations au-delà du cercle des fonctionnaires. Appliquant ce principe, le dispositif actuellement en place au niveau national s'appuie sur un collège comprenant des experts indépendants et des représentants d'associations environnementales. De plus, l'adoption des avis se fait par consensus, afin d'assurer la prise en compte des avis divergents.

Au niveau régional, la réforme entrouvre la porte puisque le texte précise que deux "membres associés", choisis pour leurs compétences environnementales et leur connaissance des enjeux environnementaux régionaux, participeront à la mission. Mais les membres permanents, issus du CGEDD, seront au minimum deux et potentiellement beaucoup plus, puisqu'aucune limite n'est fixée dans le décret. Par ailleurs, les avis de la mission régionale seront rendus à l'issue d'un vote, la voix du président comptant double, et non pas par consensus.

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