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Entre éloge et hostilité : qu'était-on en droit d'attendre de la Convention citoyenne pour le climat ?

Alors qu'Emmanuel Macron a été séduit par l'exercice de la Convention citoyenne, les mesures qu'elle propose font débat. Qu'était-on en droit d'en attendre ? Réponse avec Louis de Fontenelle, maître de conférences en droit public, université de Pau.

Avis d'expert  |  Gouvernance  |    |  Actu-Environnement.com

Cent-cinquante français tirés au sort pour la Convention citoyenne pour le climat ont récemment élaboré un nombre élevé de propositions, lesquelles ont tantôt donné lieu à des critiques très virulentes, tantôt suscité des commentaires dithyrambiques. Il s'agira ici d'apporter quelques éléments de nuance sur la forme et le fond, le contenu et les suites de cette Convention citoyenne.

Du point de vue de la forme, la Convention citoyenne se révèle une institution plutôt originale. D'abord du fait de ses origines, car elle est issue d'une promesse faite par le président de la République en réponse à une sollicitation plurielle : conclusions du grand débat national ; propositions citoyennes émanant notamment des collectifs organisés des gilets jaunes ; préconisations du Conseil économique, social et environnemental. La Convention citoyenne pour le climat est le fruit de cette conjonction de demandes visant à l'institution d'un organe représentatif de citoyens ayant vocation à traiter diverses thématiques.

En l'occurrence, était assignée à cette assemblée originale une mission bien spécifique : celle de réfléchir aux moyens de réduire les gaz à effet de serre d'au moins 40 % d'ici à 2030, et ce dans un esprit de justice sociale, avec pour objectif de formuler des propositions de mesures effectives. Ces dernières feraient ensuite l'objet, « sans filtre » (nous y reviendrons), soit d'un référendum, c'est-à-dire seraient soumises directement au vote du peuple, soit d'un vote du Parlement, soit, pour les mesures relevant du champ réglementaire, d'actes administratifs les relayant.

La composition de la convention elle-même présentait une forte originalité, car il ne s'agissait ni de membres élus, ni de membres nommés, mais de membres tirés au sort, censés représenter la diversité de la société française selon des bases statistiques.

Du point de vue de l'organisation et du fonctionnement, cette Convention s'est appuyée sur un comité de gouvernance, composé d'experts techniques et juridiques, ayant vocation à faciliter le débat, les travaux, puis à en mettre en forme le produit.

Cette Convention s'est réunie sept fois, à partir d'octobre 2019, au sein du Conseil économique, social et environnemental.

La Convention citoyenne n'étant ni un organe politique, ni une organisation experte, pouvait-on escompter des résultats différents ?

La Convention citoyenne n'est pas une organisation politique qui trouverait un fondement dans la constitution, pas même une organisation élue. Elle n'a, ipso facto, vocation à concurrencer ni l'Assemblée nationale, ni le Sénat. Elle ne constitue pas plus une institution scientifique ou experte. C'est une structure de travail collectif composée de citoyens tirés au sort qui avaient pour mission, dans un délai contraint, de réfléchir ensemble sur un sujet grave, actuel, d'intérêt général, et d'imaginer des pistes pour tenter d'y faire face.

Alors, certes, à la lecture du rapport final, tous autant que nous sommes pouvons légitimement avoir une opinion, émettre des critiques, être déçus ; il nous est loisible d'estimer certaines propositions intéressantes, plates, géniales, monstrueuses, etc. ; mais l'on ne saurait tenir pour « politiquement » comptable une institution qui n'avait pas vocation à agir à ce titre.

En effet, l'idée fondatrice de cette Convention était de faire émerger des propositions dans la perspective d'un débat plus large, soit devant les représentants du peuple, soit devant le peuple lui-même. L'idée était de susciter l'émergence de mesures relevant davantage de « l'intuition citoyenne » que de l'expertise ou du militantisme.

Il semblerait donc assez injuste de reprocher à une « institution citoyenne » son manque d'ambition dans la mesure où, encore une fois, son objet n'était ni législatif, ni même administratif, le Gouvernement ayant seulement demandé à ces citoyens réputés représentatifs de la société d'identifier ce qui apparaissait, selon eux, comme les mesures les plus appropriées pour affronter la problématique d'intérêt général qui leur était soumise.

Cette convention possède des vertus qui ne sont donc pas, à proprement parler, des vertus démocratiques. Elle a permis une expression citoyenne sur un sujet qui nous concerne tous, dans la perspective d'une décision publique ultérieure. Il s'agit d'un instrument parmi d'autres mais particulièrement en phase avec les attentes du moment, car insufflant un peu d'air extérieur dans des institutions perçues comme enfermées sur elles-mêmes, trop engoncées dans leurs règles d'organisation et de fonctionnement séculaires, voire leurs jeux politiques. Ce type d'outil participatif peut accompagner la réflexion de grands projets nationaux ou de projets plus locaux, en apportant un éclairage supplémentaire sur une question donnée. Voyons-le donc plutôt comme une modalité innovante, souple, particulièrement adaptée aux mœurs et aspirations de notre temps. La prise en compte de la voix citoyenne apparaît aujourd'hui comme une inspiration légitime et nécessaire.

Mais cet outil n'a pas vocation à dire le vrai (qui le peut d'ailleurs ?). Cela invite à relativiser bon nombre de critiques qu'il a essuyées. L'idée bruisse que le mode de désignation des citoyens n'était pas aussi objectif qu'affirmé ; que cette Convention aurait été influencée par les experts qui contribuaient à l'organisation des travaux. Peut-être. Et alors ? Ce que l'on attendait des membres de cette assemblée, quels qu'ils fussent, c'est qu'ils expriment des propositions au nom des citoyens qu'ils étaient censés incarner. Et il était souhaitable que ces dernières se fondent sur une base un tant soit peu rationnelle. Ont-ils en cela été inspirés par les experts présents ? Sans doute, mais cela n'ôte aucunement, à chacun, la capacité de séparer le bon grain de l'ivraie.

Désormais, il revient à la société civile, aux scientifiques, à l'ensemble des acteurs de se saisir de ces propositions pour se faire une conviction, discuter, étayer, proposer à nouveau. Il en va également ainsi pour les juristes s'agissant des sujets qui les interpellent à titre principal, telle l'interrogation qui suit.

Faut-il faire primer la préservation de l'environnement sur la conciliation des droits et libertés constitutionnels ?

 
Il s'agit d'un instrument parmi d'autres mais particulièrement en phase avec les attentes du moment, car insufflant un peu d'air extérieur dans des institutions perçues comme enfermées sur elles-mêmes.  
Louis de Fontenelle
 
Cette question, particulièrement technique et subtile, concerne la proposition d'inscription, dans la Constitution française, de deux normes relatives à la question environnementale. La première consisterait en l'ajout, dans le préambule de la Constitution, de la disposition selon laquelle « La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l'environnement, patrimoine commun de l'humanité » ; la seconde en l'insertion d'un nouvel alinéa à l'article 1er disposant que « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique ».

Si cette seconde proposition prête peu à débat, au regard de l'impérative nécessité de la triple garantie qu'elle établit, la première est plus discutable et plus discutée. Le président de la République lui-même a indiqué, à l'occasion d'un échange avec les membres de la Convention citoyenne le 29 juin 2020, sa volonté de ne la soumettre ni au peuple, ni au Parlement.

Pourtant, l'idée selon laquelle on pourrait apprécier la conciliation des droits et libertés au filtre principiel de préservation de l'environnement n'est pas indéfendable, loin de là. Pourquoi ?

À l'examen de notre édifice constitutionnel et de la jurisprudence qui s'y attache, l'on comprend que tous les droits et libertés se concilient, sans hiérarchisation, y compris ceux relatifs à l'environnement. Cela semble logique, car toute activité humaine (se déplacer, construire, cultiver, etc.) ayant nécessairement un impact sur l'environnement, la préoccupation de préservation de celui-ci a peu à peu, et significativement avec l'incorporation de la Charte de l'environnement dans le préambule de la constitution, interféré avec les garanties forgées à une époque où cet impératif n'existait que très marginalement.

Mais les nouvelles données scientifiques ainsi que les projections alarmistes sur le devenir à court terme de notre planète ont conféré une importance primordiale à l'intérêt général de protection de l'environnement, sans lequel la préservation de l'espèce humaine pourrait, elle-même, être compromise à plus ou moins court terme. C'est pourquoi on ne saurait balayer d'un revers de la main l'aspiration à refléter cette prééminence dans la norme fondamentale, comme une nécessité qui s'ancre et se cheville au texte-socle de notre ordre social, comme une question d'urgence constitutionnelle, dût-elle hérisser ceux qui considèrent la protection de l'environnement comme un élément à concilier parmi d'autres.

Relayer une telle attente ne signifierait pas, bien évidemment, que toute décision problématique d'un point de vue environnemental serait nécessairement estimée illégale ou inconstitutionnelle ; mais le juge disposerait d'une orientation écrite l'incitant à se montrer particulièrement vigilant à ce que l'environnement, dans toute décision publique, ne soit plus jamais regardé comme quantité négligeable.

Il y aurait là un véritable changement de paradigme dans la Constitution française. Pourquoi n'avoir pas même l'audace d'en étudier l'éventualité ? Est-il si inepte de considérer que l'environnement représente notre plus grand patrimoine ; et que les pactes sociaux ne peuvent désormais se concevoir que dans le respect de la nature, dont l'homme ne peut plus se penser le maître absolu ?

Qu'adviendra-t-il des propositions qui ont été formulées par la Convention citoyenne ?

Le président de la République a confirmé, le 29 juin 2020, que 146 des 149 propositions seraient soit, transmises au Parlement « sans filtre », avec obligation de se prononcer par la voie d'un vote, ou, pour certaines questions, que les citoyens seraient amenés à légiférer par voie de référendum. Ces deux possibilités inquiètent.

La première fait objet d'une méprise sur ce qui doit être entendu par l'expression « sans filtre ». Si les propositions sont livrées « telles quelles » au Parlement, cela ne signifie pas que ce dernier sera privé de la possibilité de les soumettre à un véritable travail législatif. Il s'agira, on ne peut plus classiquement, d'un projet de loi qui fera l'objet d'examen en commissions, de discussions entre députés et entre sénateurs. À l'issue du processus parlementaire, les représentants du peuple décideront collectivement de retenir ou pas certaines propositions, tout en amendant éventuellement le contenu de certaines d'entre elles.

Le deuxième cas de figure apparaît plus délicat : faut-il laisser au peuple le soin de trancher définitivement le sort de certaines propositions ? Cette interrogation revêt en réalité une dimension très politique, récurrente dès qu'on envisage le recours à ce procédé, car elle est sous-tendue par l'inquiétude suivante : le peuple votera-t-il réellement sur le fond de la question qui lui sera soumise ; ou ce vote sera-t-il essentiellement influencé par le souci de sanctionner ou de soutenir les gouvernants qui l'organisent ? Certes toutes les questions techniques ne peuvent, à l'évidence, être résolues par le peuple. En outre, on peut estimer que les représentations qui affirmaient l'infaillibilité de ce dernier ont vécu. Mais plutôt que de demander si le référendum décidera « bien », « savamment » ou en toute objectivité, le problème semble davantage procéder d'une déperdition dans la culture juridique comme politique du plus grand nombre, laquelle ne s'acquiert que lorsqu'on utilise les instruments qui la forgent. En cela, aujourd'hui, il semble que le seul vote pour élire des représentants ne suffise plus. Il faut aussi des temps démocratiques perçus comme moins indirects, où les citoyens se prononcent sur les options fondamentales de leur destin commun. Qui peut contester que la lutte contre le réchauffement climatique en fait partie ?

Avis d'expert proposé par Louis de Fontenelle, maître de conférences en droit public, titulaire de la chaire MOVE dans le cadre du projet Solutions pour l'Énergie et l'Environnement (E2S) de l'Université de Pau et des pays de l'Adour-Garonne (UPPA)

Réactions8 réactions à cet article

 

on leur a posé la mauvaise question, comment voulez vous qu'ils trouvent la bonne réponse ?
La question de base de la CCC : « Comment réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030, dans un esprit de justice sociale ? » n’a strictement aucun sens pour le dérèglement climatique, l’effet de serre n’est qu’une partie des effets de l’atmosphère, quand il y a augmentation des gaz à effet de serre il y a augmentation de l’effet parasol ce qui provoque un refroidissement, si on a des canicules l’été c’est justement par manque du principal gaz à effet de serre : la vapeur d’eau (60% des effets) et un manque d’évaporation (absorption de chaleur) !

L’été quand le taux de vapeur d’eau descend en dessous de 20% c’est que l’atmosphère perd 50% de son effet parasol, la température monte très vite les sols sèchent et stockent la chaleur au lieu de l’évacuer = canicule !

Les zones tempérées de la planète sont couvertes d’eau ou de végétation, la régulation thermique de l’atmosphère est automatique tant qu’il y a une évaporation proportionnelle à la chaleur, les canicules se produisent dès qu’il n’y a plus d’évaporation : diminution de l’effet parasol (augmentation du rayonnement solaire qui atteint le sol) et stockage de la chaleur dans les surfaces exposées au soleil ! Dès qu’il n’y a plus d’évaporation l’augmentation de température est exponentielle !

laurent | 07 juillet 2020 à 09h41
 
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Quelles ont été les personnes venant de l'extérieur ou en interne qui ont influencé "efficacement", mais peut-être regrettablement parfois les participants de bonne volonté mais moins cultivés ?

On trouve quelque par la composition CSP de ces "conventionnels"

Anecdotiquement, quoique pas tout à fait, combien d'entre eux avaient ou ont désormais compris que la défense de l'environnement commence dans l'assiette ?

Sagecol | 07 juillet 2020 à 09h49
 
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Alors ce qui fonctionne très bien en Suisse, les Français seraient trop bêtes pour décider? Bonne mentalité, vous connaissez le mot démocratie? (truc grec à main levée).
Moi quand je vois la demande à 110 km/h c'est particulièrement stupide, personne pour leur dire qu'on va tous passer à l'électrique et personne ne roule vite en électrique sinon la charge!
Même en Tesla, vous avez déjà vu un conducteur en Tesla pris en grand excès de vitesse? Ca le peut mais ça n'arrive jamais! Obligés eux aussi à rouler à l'économie.

pemmore | 07 juillet 2020 à 10h31
 
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Excellente analyse.
"La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l'environnement, patrimoine commun de l'humanité » : évidemment! Il est bien dommage que cette proposition ne soit pas inscrite en lettres de feu car c'est précisément à cause des droits illimités que ce sont octroyés les humains que la planète est saccagée. Elle sera donc inscrite un jour, mais pas par E.Macron, ce qui n'étonne personne.

gaïa94 | 07 juillet 2020 à 12h06
 
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Pas si "éloignée du militantisme" que cela, quand on voit le profil des cornacs: La présidence (Mme Tubiana, M. Pech) est effectivement très peu marquée écolo... Quant aux garants (Mme Frago et Kadi, M. Dion), ils ne sont évidemment pas du tout militants écologistes...
Je cite M. Dion : "« Notre modèle de démocratie représentative ne permet pas de prendre les mesures radicales nécessaires pour faire face aux défis actuels"
C'est très honnête et démocratique, tout ça.
La démocratie est davantage en danger que la planète, avec de tels "garants".

Albatros | 21 juillet 2020 à 17h51
 
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Attention : écrire que "« La République garantit la préservation de la biodiversité, de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique », c'est affirmer que ladite République serait en mesure de régler le climat, toute seule avec ses petits bras musclés...
Juste une réflexion simple: cette puissance affirmée est-elle cohérente avec le poids de la France - même avec ses énarques et ses écolos - dans le concert mondial (0,1% des émissions mondiales) ?
La connerie est effectivement bien en marche...

Albatros | 21 juillet 2020 à 17h57
 
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quand on tombe en panne avec sa voiture on appelle un garagiste et pas un numéro au hasard dans l'annulaire ...
le climat et une science , pas un simple point de vue citoyens ! ce CCC est une parodie de démocratie avec une formidable manipulation d’honnêtes citoyens à qui on a demandé des solutions sur un problème qu'ils ne connaissent pas du tout avec des intervenants particulièrement choisis ...
Dès le début j'ai écrit à la CCC pour proposer mon raisonnement sur l'importance de la végétation dans la régulation du climat ... toutes mes propositions ont été rejetées et personne ne m'a contacté pour en discuter ... on retrouve tout à fait la position dogmatique des extrémistes qui se prétendent défenseur d'un environnement qu'ils ne connaissent pas !
pour information depuis que je tente d'expliquer le rôle de la vapeur d'eau dans la régulation du climat tous mes comptes sur les réseaux sociaux ont été désactivés (facebook, twiter, instagram, youtube, etc...) , alors faites très attention, les extrémistes sont dangereux pour la démocratie !

laurent | 23 juillet 2020 à 11h10
 
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laurent: bien vu !!! tout à fait d'accord avec vous.Il est bien évident que personne dans le gouvernement ne voulait de citoyens cultivés, engagés et conscientisés dans cette commission (qui n'est encore que poudre aux yeux , comme d'habitude, et qui sert juste à alimenter les journaleux des médias inféodés )Donc ses conclusions sont à mettre en pointillés. Qui peut croire que des citoyens lambda ont voté pour le passage aux 110 km/h sur l'autoroute? N'importe quoi! Ou alors on les a bien manipulés: il y en aurait eu des contredanses bienvenues dans l’escarcelle de l'Etat!

gaïa94 | 31 juillet 2020 à 17h37
 
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