Cent-cinquante français tirés au sort pour la Convention citoyenne pour le climat ont récemment élaboré un nombre élevé de propositions, lesquelles ont tantôt donné lieu à des critiques très virulentes, tantôt suscité des commentaires dithyrambiques. Il s'agira ici d'apporter quelques éléments de nuance sur la forme et le fond, le contenu et les suites de cette Convention citoyenne.

Du point de vue de la forme, la Convention citoyenne se révèle une institution plutôt originale. D'abord du fait de ses origines, car elle est issue d'une promesse faite par le président de la République en réponse à une sollicitation plurielle : conclusions du grand débat national ; propositions citoyennes émanant notamment des collectifs organisés des gilets jaunes ; préconisations du Conseil économique, social et environnemental. La Convention citoyenne pour le climat est le fruit de cette conjonction de demandes visant à l'institution d'un organe représentatif de citoyens ayant vocation à traiter diverses thématiques.

En l'occurrence, était assignée à cette assemblée originale une mission bien spécifique : celle de réfléchir aux moyens de réduire les gaz à effet de serre d'au moins 40 % d'ici à 2030, et ce dans un esprit de justice sociale, avec pour objectif de formuler des propositions de mesures effectives. Ces dernières feraient ensuite l'objet, « sans filtre » (nous y reviendrons), soit d'un référendum, c'est-à-dire seraient soumises directement au vote du peuple, soit d'un vote du Parlement, soit, pour les mesures relevant du champ réglementaire, d'actes administratifs les relayant.

La composition de la convention elle-même présentait une forte originalité, car il ne s'agissait ni de membres élus, ni de membres nommés, mais de membres tirés au sort, censés représenter la diversité de la société française selon des bases statistiques.

Du point de vue de l'organisation et du fonctionnement, cette Convention s'est appuyée sur un comité de gouvernance, composé d'experts techniques et juridiques, ayant vocation à faciliter le débat, les travaux, puis à en mettre en forme le produit.

Cette Convention s'est réunie sept fois, à partir d'octobre 2019, au sein du Conseil économique, social et environnemental.

La Convention citoyenne n'étant ni un organe politique, ni une organisation experte, pouvait-on escompter des résultats différents ?

La Convention citoyenne n'est pas une organisation politique qui trouverait un fondement dans la constitution, pas même une organisation élue. Elle n'a, ipso facto, vocation à concurrencer ni l'Assemblée nationale, ni le Sénat. Elle ne constitue pas plus une institution scientifique ou experte. C'est une structure de travail collectif composée de citoyens tirés au sort qui avaient pour mission, dans un délai contraint, de réfléchir ensemble sur un sujet grave, actuel, d'intérêt général, et d'imaginer des pistes pour tenter d'y faire face.

Alors, certes, à la lecture du rapport final¹, tous autant que nous sommes pouvons légitimement avoir une opinion, émettre des critiques, être déçus ; il nous est loisible d'estimer certaines propositions intéressantes, plates, géniales, monstrueuses, etc. ; mais l'on ne saurait tenir pour « politiquement » comptable une institution qui n'avait pas vocation à agir à ce titre.

En effet, l'idée fondatrice de cette Convention était de faire émerger des propositions dans la perspective d'un débat plus large, soit devant les représentants du peuple, soit devant le peuple lui-même. L'idée était de susciter l'émergence de mesures relevant davantage de « l'intuition citoyenne » que de l'expertise ou du militantisme.

Il semblerait donc assez injuste de reprocher à une « institution citoyenne » son manque d'ambition dans la mesure où, encore une fois, son objet n'était ni législatif, ni même administratif, le Gouvernement ayant seulement demandé à ces citoyens réputés représentatifs de la société d'identifier ce qui apparaissait, selon eux, comme les mesures les plus appropriées pour affronter la problématique d'intérêt général qui leur était soumise.

Cette convention possède des vertus qui ne sont donc pas, à proprement parler, des vertus démocratiques. Elle a permis une expression citoyenne sur un sujet qui nous concerne tous, dans la perspective d'une décision publique ultérieure. Il s'agit d'un instrument parmi d'autres mais particulièrement en phase avec les attentes du moment, car insufflant un peu d'air extérieur dans des institutions perçues comme enfermées sur elles-mêmes, trop engoncées dans leurs règles d'organisation et de fonctionnement séculaires, voire leurs jeux politiques. Ce type d'outil participatif peut accompagner la réflexion de grands projets nationaux ou de projets plus locaux, en apportant un éclairage supplémentaire sur une question donnée. Voyons-le donc plutôt comme une modalité innovante, souple, particulièrement adaptée aux mœurs et aspirations de notre temps. La prise en compte de la voix citoyenne apparaît aujourd'hui comme une inspiration légitime et nécessaire.

Mais cet outil n'a pas vocation à dire le vrai (qui le peut d'ailleurs ?). Cela invite à relativiser bon nombre de critiques qu'il a essuyées. L'idée bruisse que le mode de désignation des citoyens n'était pas aussi objectif qu'affirmé ; que cette Convention aurait été influencée par les experts qui contribuaient à l'organisation des travaux. Peut-être. Et alors ? Ce que l'on attendait des membres de cette assemblée, quels qu'ils fussent, c'est qu'ils expriment des propositions au nom des citoyens qu'ils étaient censés incarner. Et il était souhaitable que ces dernières se fondent sur une base un tant soit peu rationnelle. Ont-ils en cela été inspirés par les experts présents ? Sans doute, mais cela n'ôte aucunement, à chacun, la capacité de séparer le bon grain de l'ivraie.

Désormais, il revient à la société civile, aux scientifiques, à l'ensemble des acteurs de se saisir de ces propositions pour se faire une conviction, discuter, étayer, proposer à nouveau. Il en va également ainsi pour les juristes s'agissant des sujets qui les interpellent à titre principal, telle l'interrogation qui suit.

Faut-il faire primer la préservation de l'environnement sur la conciliation des droits et libertés constitutionnels ?

Cette question, particulièrement technique et subtile, concerne la proposition d'inscription, dans la Constitution française, de deux normes relatives à la question environnementale. La première consisterait en l'ajout, dans le préambule de la Constitution, de la disposition selon laquelle « La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l'environnement, patrimoine commun de l'humanité » ; la seconde en l'insertion d'un nouvel alinéa à l'article 1^er disposant que « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique ».

Si cette seconde proposition prête peu à débat, au regard de l'impérative nécessité de la triple garantie qu'elle établit, la première est plus discutable et plus discutée. Le président de la République lui-même a indiqué, à l'occasion d'un échange avec les membres de la Convention citoyenne le 29 juin 2020, sa volonté de ne la soumettre ni au peuple, ni au Parlement.

Pourtant, l'idée selon laquelle on pourrait apprécier la conciliation des droits et libertés au filtre principiel de préservation de l'environnement n'est pas indéfendable, loin de là. Pourquoi ?

À l'examen de notre édifice constitutionnel et de la jurisprudence qui s'y attache, l'on comprend que tous les droits et libertés se concilient, sans hiérarchisation, y compris ceux relatifs à l'environnement. Cela semble logique, car toute activité humaine (se déplacer, construire, cultiver, etc.) ayant nécessairement un impact sur l'environnement, la préoccupation de préservation de celui-ci a peu à peu, et significativement avec l'incorporation de la Charte de l'environnement dans le préambule de la constitution, interféré avec les garanties forgées à une époque où cet impératif n'existait que très marginalement.

Mais les nouvelles données scientifiques ainsi que les projections alarmistes sur le devenir à court terme de notre planète ont conféré une importance primordiale à l'intérêt général de protection de l'environnement, sans lequel la préservation de l'espèce humaine pourrait, elle-même, être compromise à plus ou moins court terme. C'est pourquoi on ne saurait balayer d'un revers de la main l'aspiration à refléter cette prééminence dans la norme fondamentale, comme une nécessité qui s'ancre et se cheville au texte-socle de notre ordre social, comme une question d'urgence constitutionnelle, dût-elle hérisser ceux qui considèrent la protection de l'environnement comme un élément à concilier parmi d'autres.

Relayer une telle attente ne signifierait pas, bien évidemment, que toute décision problématique d'un point de vue environnemental serait nécessairement estimée illégale ou inconstitutionnelle ; mais le juge disposerait d'une orientation écrite l'incitant à se montrer particulièrement vigilant à ce que l'environnement, dans toute décision publique, ne soit plus jamais regardé comme quantité négligeable.

Il y aurait là un véritable changement de paradigme dans la Constitution française. Pourquoi n'avoir pas même l'audace d'en étudier l'éventualité ? Est-il si inepte de considérer que l'environnement représente notre plus grand patrimoine ; et que les pactes sociaux ne peuvent désormais se concevoir que dans le respect de la nature, dont l'homme ne peut plus se penser le maître absolu ?

Qu'adviendra-t-il des propositions qui ont été formulées par la Convention citoyenne ?

Le président de la République a confirmé, le 29 juin 2020, que 146 des 149 propositions seraient soit, transmises au Parlement « sans filtre », avec obligation de se prononcer par la voie d'un vote, ou, pour certaines questions, que les citoyens seraient amenés à légiférer par voie de référendum. Ces deux possibilités inquiètent.

La première fait objet d'une méprise sur ce qui doit être entendu par l'expression « sans filtre ». Si les propositions sont livrées « telles quelles » au Parlement, cela ne signifie pas que ce dernier sera privé de la possibilité de les soumettre à un véritable travail législatif. Il s'agira, on ne peut plus classiquement, d'un projet de loi qui fera l'objet d'examen en commissions, de discussions entre députés et entre sénateurs. À l'issue du processus parlementaire, les représentants du peuple décideront collectivement de retenir ou pas certaines propositions, tout en amendant éventuellement le contenu de certaines d'entre elles.

Le deuxième cas de figure apparaît plus délicat : faut-il laisser au peuple le soin de trancher définitivement le sort de certaines propositions ? Cette interrogation revêt en réalité une dimension très politique, récurrente dès qu'on envisage le recours à ce procédé, car elle est sous-tendue par l'inquiétude suivante : le peuple votera-t-il réellement sur le fond de la question qui lui sera soumise ; ou ce vote sera-t-il essentiellement influencé par le souci de sanctionner ou de soutenir les gouvernants qui l'organisent ? Certes toutes les questions techniques ne peuvent, à l'évidence, être résolues par le peuple. En outre, on peut estimer que les représentations qui affirmaient l'infaillibilité de ce dernier ont vécu. Mais plutôt que de demander si le référendum décidera « bien », « savamment » ou en toute objectivité, le problème semble davantage procéder d'une déperdition dans la culture juridique comme politique du plus grand nombre, laquelle ne s'acquiert que lorsqu'on utilise les instruments qui la forgent. En cela, aujourd'hui, il semble que le seul vote pour élire des représentants ne suffise plus. Il faut aussi des temps démocratiques perçus comme moins indirects, où les citoyens se prononcent sur les options fondamentales de leur destin commun. Qui peut contester que la lutte contre le réchauffement climatique en fait partie ?

Avis d'expert proposé par Louis de Fontenelle, maître de conférences en droit public, titulaire de la chaire MOVE dans le cadre du projet Solutions pour l'Énergie et l'Environnement (E2S) de l'Université de Pau et des pays de l'Adour-Garonne (UPPA)

¹ Télécharger le rapport final de la CCC
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-35688-rapport-final-convention-citoyenne-climat.pdf