Devenue explicitement l'un des objectifs principaux de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la protection de l'environnement, par son caractère nécessairement international – le réchauffement climatique ne s'arrêtant pas aux frontières –, est aujourd'hui majoritairement assurée par les directives et régulations issues du droit de l'Union.

Le processus de sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne (Brexit) provoque donc de légitimes inquiétudes quant au devenir des législations environnementales outre-Manche. Le Brexit souligne également la complexité de l'imbrication de différents niveaux de normes ; par exemple, la protection de la nature est assurée à la fois par les directives Habitats (1992) et Oiseaux (2009), au niveau national par les lois transposant ces directives, mais aussi au niveau des gouvernements dévolus par d'autres législations spécifiques – par exemple, en Ecosse, par le Nature Conservation (Scotland) Act 2004 et le Natural Environment (Scotland) Act 2011 qui ont amendé les lois de transposition. Ces législations locales pourront être des sources de conflits entre les gouvernements dévolus et le gouvernement central, si les premiers souhaitent conserver un haut de niveau de protection environnementale et que ce dernier s'y oppose.

L'avenir de la protection de l'environnement au Royaume-Uni dépend en réalité de la nature des liens futurs entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. En effet, si le Royaume-Uni n'est plus membre de l'Union européenne, il reste soumis au droit européen pendant la période de transition. Si aucun accord n'est signé entre l'Union européenne et le Royaume-Uni d'ici au 31 décembre 2020 et que la période de transition n'est pas rallongée, le Royaume-Uni sortira définitivement du droit de l'Union européenne (no deal Brexit).

Première option : rester dans l'espace économique européen

La solution la plus protectrice de l'environnement consisterait en ce que le Royaume-Uni reste partie à l'Espace économique européen (EEE), à l'instar de la Norvège. La participation au marché européen qui en découle aurait pour conséquence l'application de nombreuses normes européennes – notamment sur les produits échangés. En revanche, la réglementation applicable aux secteurs non concernés par le marché commun (par exemple, les directives Habitats, Oiseaux, Eau, ou Eau potable) ne trouverait plus à s'appliquer.

Point positif, le Royaume-Uni continuerait à faire l'objet de procédures d'infraction en cas de non-respect des normes européennes, et ce devant la Cour de justice de l'Association européenne de libre-échange (équivalente à la Cour de justice de l'Union européenne), ce qui renforcerait le caractère contraignant des normes environnementales européennes dans le cadre des relations post-Brexit.

La solution norvégienne semble toutefois peu probable, le gouvernement britannique ne souhaitant pas que son pays soit soumis à la compétence d'une nouvelle juridiction européenne.

Deuxième option : signer des accords de libre-échange

Une solution intermédiaire serait issue des exemples turc ou canadien, dans laquelle Royaume-Uni et Union européenne signeraient des accords visant à ce que le pays fasse partie de l'union douanière européenne (option turque) ou instaurant un libre-échange entre les deux zones (option canadienne). En conséquence, le pays devrait toujours respecter les normes environnementales relatives aux produits échangés. L'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Canada (CETA) établit par exemple un principe de « non-régression » qui interdit d'affaiblir les normes environnementales dans le but de développement du commerce ou d'attractivité économique. On peut imaginer un principe similaire dans un éventuel accord entre le Royaume-Uni et l'Union européenne ; les négociations ¹mentionnent d'ailleurs la nécessité de protection de l'environnement.

Cependant, les normes environnementales européennes s'appliquant aux secteurs non concernés par un tel accord – visant par exemple à protéger les milieux de vie, la biodiversité, etc. – n'auraient plus à être respectées par le Royaume-Uni, et la question des procédures de sanction efficaces en cas de non-respect des normes environnementales resterait à résoudre.

Troisième option : le no deal

La pire solution d'un point de vue environnemental serait évidemment un no deal, lequel aurait comme conséquence la possibilité pour le Royaume-Uni d'abandonner l'ensemble des normes environnementales instaurées par le droit de l'Union européenne.

Le pays ne serait plus soumis à la surveillance attentive de la Commission européenne ni au respect des condamnations prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne quant au non-respect des normes ou objectifs environnementaux imposés par l'Union européenne, et ce alors qu'il est déjà aujourd'hui l'un des pays contre lequel la Commission a ouvert le plus de procédures d'infraction² en matière environnementale.

Le no deal³ semble bien possible aujourd'hui, devant l'absence d'avancées dans les négociations.

Selon un rapport très complet sur la question, la protection des poissons, oiseaux et des « habitats », la lutte contre le changement climatique, le traitement des déchets et l'agriculture sont les secteurs les plus susceptibles de faire l'objet de réglementations moins strictes⁴ en cas de no deal.

Quelle que soit l'hypothèse considérée, les risques globaux principaux sont, selon ce rapport :

- l'absence de remise en cause des normes européennes transposées au jour de la sortie définitive mais l'absence d'évolution de ces dernières en fonction des avancées scientifiques, alors que l'Union européenne deviendra probablement plus protectrice de l'environnement (phénomène dit de « zombification » des normes) ;

- la protection des secteurs qui ne sont pas concernés par le marché commun ;

- les relations entre les gouvernements dévolus et le gouvernement central dans le cadre de la protection de l'environnement ;

- l'absence de « watchdog » (organe de contrôle) réellement efficace, c'est-à-dire d'autorité de surveillance du respect des normes environnementales par le gouvernement britannique, rôle qu'assument aujourd'hui la Commission et la Cour de Luxembourg.

Incertitudes autour du Brexit vert

Promouvant la possibilité d'un Brexit vert, le gouvernement britannique soutient que l'Environment bill en cours d'examen devant le Parlement assurera un haut niveau de protection environnementale. Des inquiétudes demeurent toutefois, tant sur les pouvoirs et l'indépendance du futur watchdog (l'Office for Environmental Protection⁵ ) que sur certains domaines, à l'instar de la protection de la biodiversité ou de la qualité de l'air et de l'eau⁶. Enfin, de nombreuses dispositions de l'Environment bill⁷ ne concernent que l'Angleterre et l'Irlande du Nord, si bien que de nombreux enjeux de coordination avec les autorités dévolues restent à résoudre sous peine d'aboutir à une divergence des législations environnementales au sein même du Royaume-Uni, voire de provoquer une crise institutionnelle⁸ majeure.

Le Brexit pose d'innombrables difficultés dans de nombreux domaines ; l'environnement en est un exemple parlant, parce qu'il s'agit d'un sujet international par essence, pour lequel l'Union européenne a montré une certaine efficacité⁹. La tentation, pour le Royaume-Uni, de privilégier le mot d'ordre « build, build, build¹⁰ » et la conclusion rapide d'accords de libre-échange par rapport au respect et à l'amélioration des normes environnementales d'inspiration européenne inquiète ainsi de nombreux observateurs.

¹ Pour l'analyse d'une alliance d'associations écologistes regroupées au sein de Greener UK.
https://bit.ly/2Z9ERZY
² En 2019, 20 procédures d'infraction en matière environnementale ont été ouvertes à l'encontre du Royaume-Uni, contre 16 pour la France ou 13 pour l'Allemagne. Le Royaume-Uni est le quatrième pays contre lequel le plus de procédures a été ouvertes.
https://ec.europa.eu/environment/legal/law/statistics.htm
³ Aurélien Antoine, « Un échange de lettres au vitriol : le no-deal plus que jamais possible ? », Observatoire du Brexit, 24 mai 2020.
https://brexit.hypotheses.org/4615
⁴ Charlotte Burns, Viviane Gravey & Andrew Jordan, UK Environmental Policy Post-Brexit: A Risk Analysis, Friends of the Earth, 2018.
⁵ Camilla Hodgson, « UK's proposed environment watchdog lacks independence, MPs find », The Financial Times, 24 octobre 2019.
https://on.ft.com/3gHlIV8
⁶ Samuel Lovett, « Every part of environment at risk after Brexit, green groups warn », The Independent, 19 juin 2020.
https://bit.ly/2ZRjqvZ.
⁷ Voir l'analyse de Greener UK : « Briefing for Commons Second Reading of the Environment Bill », 12 février 2020.
https://bit.ly/2O6BzjN
⁸ « The Scottish government has threatened to defy proposed UK legislation allowing Westminster unilaterally to set food and environmental standards, setting the stage for the biggest constitutional stand-off between London and Edinburgh since the 2016 Brexit referendum », in Mure Dickie, Peter Foster & Jim Pickard, « Edinburgh threatens to defy London on post-Brexit legislation », The Financial Times, 8 juillet 2020.
https://on.ft.com/2VWpulw
⁹ Une étude rétrospective de la Commission européenne montre ainsi que les différentes procédures d'infraction et condamnations par la CJUE ont abouti globalement à des changements structurels dans les pays concernés, permettant une amélioration de la protection de l'environnement. Voir « Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation », Commission européenne, 2016.
https://ec.europa.eu/environment/legal/law/pubs.htm
¹⁰ Toby Helm, « English countryside 'at risk from Boris Johnson's planning revolution' », The Guardian, 4 juillet 2020.
https://bit.ly/2ZQviOX