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Schéma régional de cohérence écologique, fruit juridique du Grenelle

David Deharbe et Stéphanie Gandet, avocats associés chez Green Law avocat, reviennent pour Actu-environnement sur la portée juridique des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) en cours de rédaction, outils de planification des trames verte et bleue.

Avis d'expert  |  Biodiversité  |    |  Actu-Environnement.com

Le droit de l'environnement français s'est doté d'un nouvel instrument qui d'emblée a suscité une vive polémique au Parlement : les trames verte et bleue (TVB). L'idée participe d'une approche plus scientifique de la protection de la nature, avec la prise en compte dynamique de ses "habitats" et des "continuités écologiques".

Désormais, juridiquement, la protection de la biodiversité ne doit plus seulement se concentrer sur les réservoirs naturels remarquables mais être étendue aux espaces qui assurent, par leur fonctionnalité, le maintien de cette biodiversité. Ainsi les trames verte et bleue tendent à "la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques" et ouvrent une nouvelle ère pour faire sortir la nature des espaces où l'homme avait cantonné sa protection.

Un instrument juridique incertain

Conceptualisée par la loi Grenelle I, le régime de ces trames a été fixé dans ses grandes lignes par les articles 121 et 122 de la loi Grenelle 2, codifiés aux articles L. 371-1 et suivants du Code de l'environnement. Trois décrets d'application eux aussi codifiés ont permis au dispositif d'être opérationnel. Un dernier décret approuve les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques alors que les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) en cours d'élaboration dans les régions ont vocation à identifier les trames vertes et bleues à ce niveau.

Formellement, un schéma régional de cohérence écologique doit comporter :

- un diagnostic du territoire national et une présentation des enjeux relatifs à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques à l'échelle régionale,

- un volet présentant les continuités écologiques retenues pour constituer la TVB et identifiant les réservoirs de biodiversité et les corridors qu'elles comprennent : approche et méthodologie retenues, objectifs de préservation et de remise en bon état assignés, localisation, caractérisation et hiérarchisation des obstacles et enfin prise en compte des enjeux nationaux et transfrontaliers prévus par les orientations nationales,

- un atlas cartographique au 1/100.000ème comprenant une carte des éléments de la TVB, une carte des objectifs de préservation ou de remise en état, une carte de synthèse régionale schématique et une carte des actions prioritaires,

- un plan d'action stratégique dont les moyens et mesures sont décidés et mis en œuvre par les acteurs concernés dans leurs compétences respectives,

- un dispositif de suivi et d'évaluation par le biais d'indicateurs,

- un résumé non technique contenant l'objet du schéma, les grandes étapes de son élaboration, les enjeux régionaux et le choix ayant conduit à la détermination de la TVB régionale. Il est illustré par une carte de synthèse régionale schématique des éléments de la TVB.

Le premier SRCE à être adopté fut celui de la Région Ile-de-France, le 21 octobre 2013 et trois nouveaux schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) ont été adoptés en juillet 2014 : Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais et Basse-Normandie.

D'autres schémas ont été soumis à enquête publique à l'hiver 2013/2014 (Alsace, Provence-Alpes-Côte d'Azur). Or ces schémas régionaux de cohérence écologique dont les projets sont conçus par des écologues, pour ensuite être soumis à évaluation environnementale, à concertation et à enquête publique, sont essentiels pour la concrétisation des trames verte et bleue : les documents d'urbanisme (Scot et Plu) mais aussi les projets publics doivent juridiquement “prendre en compte” le SRCE. Si ce n'est pas là l'exigence d'une parfaite “conformité” voire de “compatibilité juridique”, il faudra a minima que les dérogations au SRCE soient justifiées du point de vue de l'intérêt général. En effet, la notion de “prise en compte” suppose, d'après la jurisprudence administrative éclairée par la doctrine, que des mesures particulières aient été prises en considération du document, en l'occurrence le SRCE. Comme l'a synthétisé au sujet du SDAGE le Rapporteur public Mattias Guyomar, la “prise en compte” du SRCE par les documents d'urbanisme suppose à l'inverse que le document de planification puisse déroger aux dispositions du SRCE. Mais “cette dérogation, soumise au contrôle du juge, ne peut être décidée que pour un motif tiré de l'intérêt de l'opération envisagée et dans la stricte mesure où ce motif le justifie”. Les documents d'urbanisme devront donc a minima viser et analyser le SRCE applicable sur le territoire. En cas de différence entre le parti pris d'aménagement et les orientations du SRCE, il reviendra aux rédacteurs du PLU de justifier le motif d'intérêt général, qui peut être local qui permet de déroger aux dispositions du SRCE.

Un étalon scientifique et technique

Quelles qu'aient été les tentatives au Parlement pour relativiser la portée juridique des trames régionales, reste que le SRCE pèsera devant les juridictions administratives lorsqu'elles auront à apprécier les erreurs (manifestes) d'appréciation commises par les auteurs des documents d'urbanisme ou les autorisations d'aménagement ou d'exploitation. Ici, à l'instar des ZNIEFF dépourvues de portée réglementaire, le SRCE nourrira très probablement en scientificité un contrôle qu'a déjà initié le juge administratif. Et cela est sans doute encore plus vrai pour les projets privés dont les études d'impact sont elles aussi sommées depuis le Grenelled'intégrer les continuités écologiques.

Plus subrepticement encore, cette mise en droit de la biodiversité sera l'occasion d'une identification des zones de compensation susceptibles d'alimenter le troisième volet du fameux triptyque, “éviter réduire et compenser” de la démarche préventive imposée aux aménageurs par le Grenelle. Le SRCE pourrait bien avoir la prétention de qualifier des “zones à renaturer”, travaux dont le coût économique pourrait être assumé par un aménageur compensant ici les atteintes qu'ils portent là, à l'environnement. Mais pour certains “le ver serait dans le fruit”, si la compensation devait se faire “interchangeable” et pour ainsi dire contre-nature. De ce point de vue, on peut comprendre que le SRCE n'ait pas été conçu comme un document purement décentralisé au niveau régional : le projet de SRCE est “conjointement” arrêté par le Président du Conseil régional et le Préfet de région puis approuvé par le Conseil régional pour enfin être adopté par arrêté préfectoral. Juridiquement il s'agit donc d'une codécision, l'Etat ayant gardé un ultime droit de regard sur la copie du Conseil régional. De même la simple “prise en compte” laisse encore des marges de manoeuvre aux communes et aux EPCI lorsqu'ils conçoivent leur document d'urbanisme.

Un document condamné à ne pas satisfaire

Mais nul doute que certains acteurs seront déçus par les arbitrages régionaux et étatiques en la matière, voire à l'inverse inquiets par un “fruit trop vert”. Il y a fort à parier que le juge sera alors saisi de la légalité des schémas qui sont parfaitement contestables devant les Tribunaux administratifs au travers de l'arrêté préfectoral qui l'adopte et de la délibération du Conseil régional qui le précède. Ces deux actes administratifs sont attaquables dans un délai de deux mois à compter de leur publication par toute personne qui y a un intérêt. Gageons que ces personnes seront nombreuses car outre les Communes et les EPCI compétents en matière d'urbanisme (dont la planification territoriale sera directement impactée par le document, à plus ou moins moyenne échéance), plusieurs acteurs du territoire verront leurs activités restreintes voire totalement empêchées par le document (industriels, agriculteurs, aménageurs, chasseurs notamment).

Réactions3 réactions à cet article

 

"(...) cette mise en droit de la biodiversité sera l'occasion d'une identification des zones de compensation susceptibles d'alimenter le troisième volet du fameux triptyque, “éviter réduire et compenser” de la démarche préventive imposée aux aménageurs par le Grenelle".
D'une part, le triptyque "ERC" figure dans l'art. 2 de la loi n° 76-629 du 10/07/76 relative à la protection de la nature et ne date donc pas du Grenelle.
D'autre part, il me semble que la vocation de l'identification et de la restauration des continuités et réservoirs de biodiversité n'est pas de fournir de futures zones de compensation. C'est plutôt l'atteinte à ces espaces qui doit en faire l'objet...En outre, les mesures compensatoires ne peuvent, selon les lignes directrices du MEDDE, se concevoir que de manière additionnelle aux actions et politiques publiques de protection de la nature sans pouvoir s'y substituer.

Soopaflex | 05 novembre 2014 à 18h19
 
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bonjour,

Comment des juristes dignes de ce nom peuvent-ils écrire que le SRCE aura des "impacts" conduisant à restreindre voire empêcher totalement les activités de certains acteurs ? Il est en effet écrit "plusieurs acteurs du territoire verront leurs activités restreintes voire totalement empêchées par le document (industriels, agriculteurs, aménageurs, chasseurs notamment)."
Je souhaiterais que les auteurs de cet article argumentent leur appréciation, ce qui leur sera difficile ! Le SRCE ne propose pas de réglementation des continuités qu'il identifie. Qu'il vise à les préserver d'une urbanisation massive est manifeste. Qu'il vise à prévenir toute activité industrielle ou agricole, est complètement erroné. Et que dire des contraintes qui s'appliqueraient à la chasse ? Ceci relève de la pure invention. Les chasseurs eux-même ont bien compris, dans leur grande majorité, que ce schéma régional ne représentait pas un risque pour leur activité, mais bien plus une chance.
La conclusion de l'analyse juridique, par ailleurs convenable il me semble, est donc pour le moins surprenante et fâcheuse.
Thierry

Thierry | 12 novembre 2014 à 10h17
 
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J'abonde dans le sens de Thierry.
Si le le terme de “éviter réduire et compenser” est ancien, le terme de "prendre en compte" est d'une autre nature. Beaucoup plus ambigü pour un juriste (les juges vont bosser dur en jurisprudence...) mais beaucoup plus constructif pour les métiers du projet et de l'aménagement. Cette loi risque donc d'être une "non loi", ce qui ne veut pas dire qu'elle n'aura pas d'impact sur les pratiques dominantes.
Quant à la conclusion de l'article, elle est hors propos. La TVB, précisément, invite à une "prise en compte" dans un lotissement, une zone d'activité, un projet routier, voire un plan de chasse. Tout le contraire d'une sanctuarisation qui gèle toute activité humaine.
Ce sera ce que les acteurs en feront.

Thomas | 25 novembre 2014 à 17h46
 
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