En septembre 2013, le ministère de l'Ecologie a missionné le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) pour évaluer et "améliorer" le dispositif des plans nationaux d'actions en faveur des espèces menacées (PNA), lancé en 1996. Ces plans, coordonnés par les Dreal (Directions régionales de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement), sont déclinés à l'échelle régionale. Ils visent à définir les actions nécessaires à la conservation et à la restauration des espèces les plus menacées. Ces plans ont été renforcés suite au Grenelle Environnement pour répondre aux objectifs européens de bon état de conservation des habitats naturels et des espèces fixés par les directives "Oiseaux" de 1979 et "Habitats" de 1992.
66 plans en cours
La Loi Grenelle 1 de 2009 a prévu la mise en œuvre de plans de conservation et de restauration "compatibles avec les activités humaines" d'ici à 2013 pour les 131 espèces en danger critique d'extinction sur la liste rouge mondiale de l'UICN. Les plans nationaux d'action sont inscrits dans la loi Grenelle 2 de 2010 et la stratégie nationale pour la biodiversité lancée en 2011. Ils concernent aussi bien les espèces listées par le Grenelle Environnement que les autres espèces menacées sur le territoire français (1) . Si ces plans ne sont pas opposables, ils font l'objet d'un engagement de l'Etat et sont élaborés sur la base d'actions volontaires.
Fin 2013, 66 plans concernant 227 espèces (dont 117 pour la flore) étaient "en cours", a recensé le CGEDD dans son rapport (2) paru le 9 mai. Les deux tiers sont publiés sur le site internet du ministère et "en principe opérationnels." La moitié des plans a pris effet à partir de 2012. Ils visent 42 espèces mammifères, 22 espèces d'insectes, 22 espèces d'oiseaux ou encore 4 espèces marines. Parmi ces plans, 9 font suite à un plan précédent qui a été renouvelé et 3 en sont au deuxième renouvellement. Seuls 17 plans concernent les outre-mers.
Le dispositif a montré "son efficacité à la fois pour la protection des espèces ciblées" comme par exemple la chouette chevêche, le balbuzard pêcheur ou certaines espèces des chauves-souris mais aussi pour "la mise en évidence de ce qu'elles représentent en tant qu'indicateurs de biodiversité et témoins des services écosystémiques", estime le ministère de l'Ecologie dans sa lettre de mission.
Ses points forts et faibles
Mais le CGEDD se veut prudent : si des résultats ont en effet été obtenus sur certaines espèces, "il est souvent difficile d'établir des liens de causalité entre l'action conduite et l'évolution de l'état de conservation d'une espèce", prévient-il. Lorsque les effectifs "progressent" c'est souvent le cas pour des espèces "à fort coefficient de réversibilité comme les oiseaux et certains mammifères, notamment ceux qui répondent bien à des mesures génériques comme l'amélioration générale de la qualité des eaux", expliquent les auteurs. Cette amélioration de l'état de conservation de certaines espèces peut aussi être liée à l'ancienneté des PNA (loutre, chauves-souris), ajoutent-ils.
Parmi les points "forts" des plans, le CGEDD estime néanmoins qu'ils ont permis l'amélioration de la connaissance des espèces (par exemple, les PNA insectes) et de mieux "sensibiliser" les acteurs aux enjeux de la biodiversité (collectivités territoriales, établissements publics scientifiques et techniques, gestionnaires d'espaces naturels, associations de protection de la nature, partenaires professionnels). L'élaboration et la rédaction d'un plan national d'action durent en moyenne un à deux ans après lancement d'un appel d'offres et consultation des acteurs. Les PNA ont également permis d'identifier des personnes ressources dans différents réseaux experts des espèces concernées. "Cette dynamique de réseau, très variable selon les plans, conduit à de réelles réussites, à l'exemple du PNA chiroptères", décliné dans la plupart des régions, soulignent les rapporteurs.
Mais cette mobilisation des acteurs doit être "mieux coordonnée pour être plus efficace, et le caractère opérationnel des plans doit être notablement renforcé", juge le CGEDD après avoir pointé plusieurs "points faibles" du dispositif actuel. Les délais d'élaboration des plans sont souvent "très longs alors que la durée de 5 ans est considérée par beaucoup comme trop courte pour mesurer des effets sur l'état de conservation, au moins dans le cas d'un premier plan".
De même, la liste des espèces prioritaires retenues "n'est pas comprise" par de nombreux partenaires : l'existence de certains plans qui ne sont pas ou plus des plans de restauration mais de gestion d'une espèce "en lien avec l'activité d'élevage (loup, vautour fauve) crée de la confusion sur les finalités", cite le CGEDD. Et de conclure à "l'effet peu significatif" des plans sur l'état de conservation des espèces. Le processus d'élaboration des plans reste "lourd et un meilleur équilibre doit être trouvé entre leur volet connaissance et leur volet opérationnel", ajoute-t-il. Les plans doivent en outre mieux s'articuler avec les schémas régionaux de cohérence écologique (trames vertes et bleues).
Refondation et financement du dispositif
Ce sont autant de raisons qui "justifient une refondation de l'ensemble du dispositif, sachant que la poursuite d'actions volontaristes sur les espèces menacées reste pertinente". Le CGEDD formule donc plusieurs propositions afin de "reconfigurer" ces plans en 2014 : une nouvelle circulaire, publiée par la Direction de l'eau et de la biodiversité, est prévue cette année.
La nouvelle Agence française de la biodiversité (AFB), attendue en 2015, aura "un rôle déterminant à jouer dans la refondation du dispositif en tant que bras opérationnel du ministère en charge de l'environnement", estime le CGEDD. Le ministère fera établir à "périodicité régulière", sous le pilotage de l'Agence, une liste hiérarchisée des espèces prioritaires susceptibles de bénéficier de plans ou de mesures de restauration ou de conservation, recommande-t-il. Les espèces pour lesquelles existent des enjeux juridiques "seront identifiées".
Les plans doivent, selon les rapporteurs, évoluer vers une politique partagée entre l'État et les collectivités territoriales, en particulier les Régions, "en cohérence avec le rôle de chef de file pour la biodiversité qui leur a été reconnu par la loi". Elles détiennent donc maintenant des compétences et des moyens d'actions en matière de biodiversité, qu'il s'agisse de leurs financements budgétaires propres ou des financements communautaires (Feader et Feder) "puisqu'elles ont la responsabilité de la mise en oeuvre de ces derniers". Les financements de l'Etat via l'Agence française de la biodiversité sont "indispensables". La Direction de l'eau et de la biodiversité évaluait à 6 M€ en 2009, 9 M€ en 2010 et 12 M€ en 2011, les financements de l'État nécessaires pour mettre en oeuvre ces plans. Or, la dotation nationale consacrée aux plans d'actions pour les espèces terrestres a été divisée par deux : elle est passée de près de 8 M€ en 2010 et 2011, à 4 M€ en 2013 et 2014.
A l'échelle des régions, le CGEDD appelle notamment à promouvoir la création de réserves d'actifs naturels basées sur des projets territoriaux de restauration d'espèces menacées pour "mobiliser, via l'offre de compensations, des fonds privés venant compléter les financements publics".
