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Du secret des affaires dans la gestion forestière

Le Conseil d'État juge que la consultation ou la communication d'informations contenues dans le document d'aménagement d'une forêt et se rapportant à la stratégie commerciale de l'ONF est de nature à porter atteinte au secret des affaires.

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Du secret des affaires dans la gestion forestière
Katia Blairon
Maître de conférences HDR en droit public, université de Lorraine, Irenee
   

La forêt domaniale de Mormal est une forêt de plus de 9 100 hectares (ha) située dans le département du Nord. La gestion de ce massif, le plus grand de la région, fait l'objet d'une attention particulière en raison de son reboisement depuis la Grande guerre, du renouvellement des peuplements arrivant à maturité, de son classement en Znieff et de son inclusion dans une zone Natura 2000. Elle est gérée par l'ONF sur la base d'un document d'aménagement. Certaines pages (p. 129 à 133) et une annexe (ann. 6) de ce document n'ont pas été publiées, contrairement au reste du document consultable en ligne. L'Association Mormal Forêt Agir considère que l'ONF coupe et vend plus de bois que ce qui est prévu par le document d'aménagement. Elle lui a alors demandé de lui communiquer les parties non publiées, en plus du récapitulatif des volumes de bois récoltés et vendus annuellement depuis 2014, le récapitulatif des surfaces exploitées annuellement par parcelles depuis 2014, ainsi que les éléments justifiant l'abattage en coupe rase des arbres de la parcelle 901 de la forêt. L'ONF n'ayant pas répondu à ses demandes, l'association a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir ses décisions implicites de rejet afin de l'enjoindre de lui communiquer lesdites informations. Par un jugement du 10 février 2021, le tribunal administratif a annulé le refus de communication portant sur la parcelle 901 mais rejeté le surplus des demandes de l'association. Cette dernière a alors saisi le Conseil d'État pour lui demander d'annuler ce jugement et de régler l'affaire au fond. La question posée par le pourvoi porte essentiellement sur la communicabilité par l'ONF d'informations concernant la gestion d'une forêt domaniale, notamment relatives à son activité de vente de bois. Il convient de souligner que cette activité s'inscrit dans un environnement économique et un commerce international en forte croissance depuis 2021.

Dans la décision commentée, le Conseil d'État juge que la consultation ou la communication d'informations se rapportant à la stratégie commerciale de l'ONF est de nature à porter atteinte au secret des affaires au sens de l'article L. 311-6 du CRPA. Il souligne cependant que sont en principe communicables et consultables les informations environnementales détenues, reçues ou établies par toute autorité publique relevant des dispositions du code forestier, en particulier tout établissement public (dont l'ONF), ce que sont les autres informations du document d'aménagement. Ce faisant, le juge administratif opère une distinction dans les informations contenues dans ce document, selon que leur communication ou consultation porte atteinte ou non au secret des affaires. Ainsi, si le Conseil d'État admet le caractère non communicable de certaines informations en raison de l'atteinte possible au secret des affaires (II), il retient d'abord et avant tout une interprétation large de la notion d'information environnementale s'appliquant au document d'aménagement (I).

I. L'obligation de communication de l'information environnementale interprétée largement en matière forestière

Les informations contenues dans le document d'aménagement constituent des informations relatives à l'environnement en application du code de l'environnement, malgré certaines dispositions particulières du code forestier (B). Leur communication s'impose en principe à l'ONF, y compris s'agissant des informations découlant de ses activités commerciales (A).

A. Une obligation de communication s'imposant à l'ONF

Aux termes de l'article L. 124-3 du code de l'environnement, les informations relatives à l'environnement sont communiquées à « toute personne qui en fait la demande », dès lors qu'elles sont « détenues par 1° L'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics ; 2° Les personnes chargées d'une mission de service public en rapport avec l'environnement, dans la mesure où ces informations concernent l'exercice de cette mission ». Établissement public national à caractère industriel et commercial, l'ONF est placé sous la tutelle de l'État. Le Conseil d'État en conclut qu'il « relève dès lors du 1° de l'article L. 124-3 du code de l'environnement. Par suite, il est soumis aux obligations résultant de l'article L. 124-1 du code de l'environnement en matière de communication des informations relatives à l'environnement, telles que définies par l'article L. 124-2 du même code, qu'il détient, reçoit ou établit » (pt. 13).

Le Conseil d'État a déjà eu à connaître, en 2018, de l'application de l'article L. 124-3 du code de l'environnement en matière forestière. Il avait considéré que ses dispositions se bornaient « à assurer la transposition en droit interne des dispositions inconditionnelles et précises » des articles 2 et 3 de la directive du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). La jurisprudence de cette dernière semble cependant limiter l'obligation de « fournir les informations environnementales [détenues] à celles se rapportant au service public dans le domaine de l'environnement » dont ont la charge les « autorités publiques » définies à l'article 2, point 2, de la directive. Tombant sous le coup de cette dernière définition, l'ONF avait fait valoir en d'autres circonstances que « les actes de vente de bois effectuées par les personnes publiques sont des mesures de simple gestion de leur domaine privé et que les opérations de gestion du domaine privé des personnes publiques ne relèvent pas d'une mission de service public ». Si la gestion du domaine privé forestier ne s'exerce pas dans le cadre d'un service public administratif, il constitue un service public industriel et commercial, y compris s'agissant de la commercialisation des bois issus des forêts relevant du régime forestier. L'ONF est « tenu de communiquer l'ensemble des informations relatives à l'environnement » qu'il détient, « y compris celles résultant de ses activités commerciales ».

Cette interprétation large de la mission de l'ONF par le Conseil d'État est cohérente avec celle donnée à l'information environnementale appliquée au document d'aménagement que l'ONF prépare dans le cadre de la mise en œuvre du régime forestier.

B. Une obligation de communication portant sur l'ensemble du document d'aménagement

Le document d'aménagement est un document de gestion qui prévoit l'aménagement forestier nécessaire à chaque forêt relevant du régime forestier comme celle de Mormal. Aux termes de l'article D. 212-1 du code forestier, il comprend plusieurs parties : une première contient « des analyses préalables portant sur le milieu naturel, le patrimoine culturel et les besoins, en matière économique, sociale et environnementale, des utilisateurs et des titulaires de droits réels ou personnels (...) » ; une deuxième « partie technique (...) rassemble des renseignements généraux sur la forêt, une évaluation de sa gestion passée, la présentation des objectifs de gestion durable poursuivis ainsi que les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre (...) ; y figure, en particulier, la programmation des coupes et des travaux sylvicoles » ; une troisième « partie économique (...) comprend notamment le bilan financier prévisionnel des programmes d'action envisagés ».

En l'espèce, la partie technique du document d'aménagement de la forêt de Mormal avait été rendue publique par l'ONF, à l'exception de plusieurs pages et annexes, que l'association désirait obtenir en plus des informations environnementales contenues dans la partie économique. La question était donc de savoir si tout ou partie du document d'aménagement entre dans le champ d'application de l'obligation de communication.

Le code forestier prévoit la communication des documents d'aménagement « pour leur partie technique », à toute personne « à sa demande et à ses frais », « sans préjudice des dispositions » de l'article L. 112-3 qui renvoie aux « dispositions particulières » de l'article D. 212-6 rappelant la consultation de la partie technique des documents d'aménagement. Pour le Conseil d'État cependant, « si le code forestier prévoit que les documents d'aménagement des forêts sont, pour leur partie technique, communicables à toute personne qui en fait la demande, les obligations de communication pesant sur les personnes publiques pour les bois et forêts relevant du régime forestier ne s'arrêtent pas là » : elles s'étendent aux « informations environnementales que [toute autorité publique relevant des dispositions du code forestier, en particulier tout établissement public] détient, reçoit ou établit à toute personne qui lui en adresse la demande » (pt. 12). Le Conseil d'État combine alors l'article D. 212-1 du code forestier et l'article L. 124-2 du code de l'environnement. Selon ce dernier, une information relative à l'environnement est définie comme toute information disponible, quel qu'en soit le support, concernant l'état des éléments de l'environnement, notamment le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, ainsi que les interactions entre ces éléments, les décisions, les activités et les facteurs susceptibles d'avoir des incidences sur l'état de ces éléments ou destinés à protéger ces éléments, ainsi que les analyses des coûts et avantages et les hypothèses économiques utilisées dans le cadre de ces décisions et activités. Comme le souligne le rapporteur public, « ainsi définies par le code forestier, les trois parties du document d'aménagement comportent bien des informations environnementales ». En l'espèce, constituent des informations relatives à l'environnement « tant les analyses préalables figurant dans le document d'aménagement d'une forêt, qui se rapportent à l'état des éléments de l'environnement et aux activités susceptibles de les affecter, que la partie économique de ce document, qui a trait à ces activités et aux hypothèses économiques utilisées dans ce cadre » (pt. 14). Elles doivent être communiquées à toute personne qui en fait la demande, à plus forte raison si la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) a émis un avis favorable, ce qui est le cas en l'espèce.

Le juge administratif interprète de manière singulièrement large la notion d'information environnementale pour l'appliquer aux informations contenues dans l'ensemble des parties du document d'aménagement. L'obligation de communication de ces informations n'est cependant pas absolue dès lors qu'elle est susceptible de porter atteinte au secret des affaires.

II. Le refus de communiquer certaines informations susceptibles de porter atteinte au secret des affaires

Si la protection du secret des affaires constitue un fondement possible au refus de communiquer des informations environnementales contenues dans le document d'aménagement (A), elle ne peut être opposée qu'en considération des intérêts en présence (B).

A. L'exception tirée de l'atteinte au secret des affaires

L'article L. 124-4 du code de l'environnement dispose que « l'autorité publique peut rejeter la demande d'une information relative à l'environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte » aux intérêts mentionnés à l'article L. 311-6 du CRPA. Il s'agit, entre autres, du « secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles [qui] est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ». Sur cette base, le Conseil d'État juge qu'« après avoir apprécié l'intérêt d'une communication, [toute autorité publique concernée] peut rejeter une demande d'information environnementale lorsque la consultation ou la communication de cette information porte atteinte au secret des affaires » (pt. 12). Constituent en l'espèce une telle information celles concernant la recette pouvant être tirée de la vente des volumes de bois susceptibles d'être mis sur le marché et les prix attendus (p. 130), ainsi que celles concernant les recettes et les dépenses attendues au titre de la gestion de la forêt de Mormal (p. 131 et 132), dans la mesure où elles « sont de nature à influer tant sur les conditions de la concurrence entre les opérateurs de vente de bois dont fait partie l'ONF que sur les conditions dans lesquelles l'Office négocie la vente de bois avec des acheteurs » (pt. 19). Par conséquent, les pages non publiées du document d'aménagement s'y rapportant ne sont pas communicables à l'association.

Le Conseil d'État avait déjà eu à se prononcer en 2017 sur le secret des affaires pour faire obstacle à la communication d'informations relatives aux ventes de bois entre professionnels. En 2018 également, le secret des affaires a été utilisé concomitamment à la protection de la vie privée de tiers éventuels. Il s'agissait d'informations relatives à un projet de complexe touristique « Center Parcs » en Isère, pour compenser la destruction de zones humides, échangées avec une autre société par l'ONF en qualité de prestataire de service de cette société. Le juge avait alors défini la portée du secret des affaires s'opposant à la communication d'informations environnementales, variable selon chaque espèce, consacrant ainsi une modulation dans la balance des intérêts en présence.

B. Une appréciation casuistique des intérêts en présence

Dans la décision commentée, le Conseil d'État opère une distinction parmi les informations contenues dans la partie économique du document d'aménagement qui n'ont pas été publiées. Il estime en effet qu'est de nature à porter atteinte au secret des affaires la communication des informations concernant la recette pouvant être tirée de la vente des volumes de bois susceptibles d'être mis sur le marché sur la base de prix unitaires estimatifs (p. 130) de même que les recettes et les dépenses attendues annuellement au titre de la gestion de la forêt de Mormal, assorti de commentaires explicatifs, constituant le bilan financier prévisionnel des programmes d'action envisagés au sens de l'article D. 212-1 du code forestier (p. 131 et 132). Elles se rapportent selon lui à la stratégie commerciale de l'ONF (pt. 19). Ce n'est en revanche pas le cas des informations concernant la prévision détaillée des volumes de bois à récolter, notamment par essence et par diamètre (p. 129), ni de celles concernant les indicateurs nationaux de suivi pour la mise en œuvre de l'aménagement forestier (p. 133). Dans la mesure où elles ne se rapportent pas à la stratégie commerciale de l'ONF, « leur communication n'est (...) pas de nature à porter atteinte au secret des affaires » (pt. 20). Il en est de même d'une annexe non publiée constituée par la liste d'émargement des participants à une réunion d'information et de concertation destinée aux élus locaux (pt. 21).

Il en résulte que les informations contenues dans la partie économique du document d'aménagement ne sont pas couvertes en totalité ni en principe par le secret des affaires. Le juge reprend l'interprétation restrictive de la directive précitée en ce qui concerne le rejet d'une demande d'informations environnementales portant atteinte à la confidentialité des informations commerciales ou industrielles. Aux termes de son article 4, paragraphe 4, les motifs de refus de communication « sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte dans le cas d'espèce de l'intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l'information. Dans chaque cas particulier, l'intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l'intérêt servi par le refus de divulguer ». Il s'inscrit enfin dans la jurisprudence de la CJUE qui rappelle que cette appréciation s'effectue « quand bien même le législateur national déterminerait par une disposition à caractère général des critères permettant de faciliter cette appréciation comparée des intérêts en présence ».

La mise en balance par le juge administratif s'est ainsi traduite différemment, dans un cas par une distinction dans les informations communicables comme en l'espèce, dans d'autres par leur communication après occultation de certaines d'entre elles dès lors qu'elles sont couvertes par le secret des affaires et qu'elles peuvent porter atteinte à la vie privée de toute personne concernée, suivant sur ce point les recommandations de la Cada. Une appréciation au cas par cas se dessine donc, malgré une homogénéisation des règles applicables concernant tant le principe de la communication que ses exceptions. Bien que le document d'aménagement soit élaboré à partir d'un modèle type de l'ONF, il est donc possible que la solution varie selon les documents d'aménagements propres à chaque forêt, dans la mesure où ils peuvent comporter d'autres informations non nécessairement couvertes par le secret des affaires.

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