Afin de se rendre compte de l'efficacité réelle du dispositif des certificats d'économie d'énergie (CEE), difficilement mesurable aujourd'hui, la Cour des comptes préconise, dans un rapport (1) publié le 16 octobre, de rendre obligatoires les études a posteriori auprès des obligés pour améliorer la connaissance des économies "réellement" obtenues grâce aux opérations financées. Les Sages répondent ainsi indirectement aux critiques faites par de nombreux observateurs, qui pointent du doigt le manque d'efficience des travaux engagés par les obligés dans le cadre des CEE.
"Sur la période 2006-2012, les certificats d'économie d'énergie ont facilité la réalisation de 3,3 millions d'opérations, essentiellement sur le parc de logements existant de 33 millions de résidences principales et secondaires", indique la Cour des comptes. Mais, selon elle, il est difficile d'attribuer ces résultats directement aux CEE qui, comme les autres dispositifs de soutien (crédit d'impôt développement durable, éco-prêt à taux zéro…), ne ferait qu'accélérer le "passage à l'acte".Les CEE en bref
Initiés par la loi d'orientation sur l'énergie (Pope), les CEE reposent sur une obligation de réalisation d'économies d'énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d'énergie (les obligés). Ceux-ci sont libres quant aux moyens utilisés pour parvenir à l'objectif fixé (incitations auprès des ménages, des entreprises…).
La première période (2006-2009) fixait un objectif de 54 TWh aux vendeurs d'électricité, de gaz, de GPL, de fioul domestique, de chaleur et de froid par réseau. Finalement, 65 TWh cumac d'économies ont été réalisés. Pour la deuxième période (initialement 2011-2013, mais elle a été prolongée jusque fin 2014), l'objectif a été revu à la hausse (345 TWh cumac). Les vendeurs de carburant ont rejoint la liste des obligés.
Evaluer l'ensemble des dispositifs de soutien public
Alors qu'elle se penchait sur les CEE, la Cour des comptes s'est interrogée sur la cohérence d'ensemble de la politique d'efficacité énergétique. Pour rappel, la France s'est engagée au niveau communautaire à réduire sa consommation d'énergie de 20% d'ici 2020.
"À défaut de pouvoir mesurer précisément l'efficience des différents dispositifs, il est nécessaire de réfléchir à l'usage de chaque outil en fonction de ses qualités spécifiques ", estime-t-elle.
Celle-ci reste donc prudente sur l'objectif envisagé par le gouvernement pour la troisième période triennale d'obligation (600 TWh cumac), soit un doublement du rythme annuel actuel. Elle juge cette ambition compatible avec l'évaluation des gisements technico-économiques d'économies d'énergie réalisée par l'Ademe (900 TWh cumac). Mais elle craint "une plus grande concurrence entre les obligés ; (…) un impact sur les types d'action donnant lieu à certificats d'économies d'énergie, sur leurs modalités d'obtention ainsi que sur leurs prix, et par conséquent sur les prix de l'énergie", qui pourrait être finalement répercuté sur le consommateur.
La Cour des comptes recommande plutôt de fixer les objectifs "dans le cadre plus global des objectifs prioritaires de la politique [d'efficacité énergétique]" et après évaluation des différents outils à disposition des pouvoirs publics, "y compris le prix de l'énergie". Car d'autres dispositifs seraient plus efficaces… "Beaucoup de pays, qui n'utilisent pas les certificats aujourd'hui, privilégient l'effet prix et préfèrent des systèmes de taxes qui, en augmentant le coût de l'énergie, rendent les investissements d'économies d'énergie plus rentables", soulignent les Sages.
Fixer des objectifs quantifiés contre la précarité énergétique
Après avoir analysé les résultats des deux premières périodes d'obligation, la Cour des comptes conclut que ce dispositif cible avant tout le grand public, pour des "travaux de taille limitée améliorant progressivement, par des actions répétées, l'efficacité de leur logement ". Ils représentent en effet 80% des CEE. Toujours dans l'optique de s'inscrire dans la politique d'efficacité énergétique définie par le gouvernement, les Sages préconisent donc "d'affirmer plus clairement un objectif prioritaire quantifié en faveur de la lutte contre la précarité énergétique" pour la troisième période.
En revanche, "pour des actions plus massives et ciblées, nécessitant des moyens financiers importants, comme les rénovations lourdes des logements existants ou les investissements dans l'industrie [6% des CEE] ou les transports [1%], les CEE semblent mal adaptés", malgré un potentiel important. Pour mieux atteindre cette cible, le dispositif pourrait être utilisé à l'avenir "sous la forme de programmes, par exemple pour financer des diagnostics approfondis indépendants", estime la Cour des comptes.
Cependant, "cette diversification possible des programmes (…) ne doit pas « dénaturer » ce qui fait l'intérêt des CEE, c'est-à-dire laisser aux obligés, aux éligibles et aux autres acteurs économiques l'initiative du choix des actions à financer, et transformer les CEE en un système qui ressemblerait finalement à un ensemble de taxes affectées dont l'impact sur les économies réalisées ne serait plus mesurable".
Un faible coût pour l'Etat, mais quel impact sur les prix de vente ?
Les CEE représentent un coût limité pour l'Etat. Pour les obligés, "le coût moyen unitaire sur la deuxième période est d'environ 0,4 c€/kWh cumac, proche de celui de la première période, ce qui représente une dépense totale d'environ 1,4 Md€ (sur 4 ans et demi) pour financer les 345 TWh cumac de la deuxième période. En réalité, le coût total a été plus important, EDF ayant un coût d'obtention de ses certificats sensiblement supérieur à la moyenne". Les obligés historiques, EDF (41% des CEE) et GDF (19%), se sont appuyés sur des réseaux de professionnels (Bleu Ciel, Dolce Vita) alors que les "nouveaux obligés" ont davantage opté pour un système de primes versées aux ménages réalisant des travaux, un dispositif moins coûteux, explique la Cour des comptes. Pour limiter les coûts administratifs (60 M€ en moyenne par an), les Sages prônent une simplification des procédures.
Globalement, "rapporté au coût de l'énergie économisée ou au prix de l'énergie (entre 0,5 et 1% du tarif du gaz ou de l'électricité d'après la CRE) sur lequel il s'impute, le coût des CEE jusqu'à présent est faible. Toutefois, l'impact du mécanisme sur les prix de vente, en particulier les tarifs réglementés de l'électricité, devrait être mieux connu et analysé", insiste la Cour des comptes.
Afin d'améliorer les dispositifs, les Sages préconisent davantage de stabilité et de lisibilité pour les obligés. Un examen approfondi avant chaque nouvelle période de fixation d'obligations d'économies d'énergie des fiches et des calculs qu'elles contiennent est également recommandé, "pour supprimer, d'une part, celles qui sont rattrapées par la réglementation ou dont l'efficacité est trop faible, et pour actualiser, d'autre part, les données de parc et de marché des situations de référence de chaque fiche".
Enfin, alors que le gouvernement a annoncé une éco-conditionnalité des aides publiques à partir du 1er juillet 2014, les Sages souhaitent que les CEE soient concernés par ce critère de sélection, qui porte notamment sur le recours à des professionnels labellisés ou certifiés.
