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La protection juridique des sols manque de clarté

Le sol, qui rend des services écosystémiques, est peu présent dans le droit de l'environnement, pointe le Conseil économique, social et environnemental. Il formule des recommandations pour renforcer la protection des terres agricoles.

Aménagement  |    |  Rachida Boughriet  |  Actu-Environnement.com

De l'érosion à l'artificialisation, en passant par les pollutions de diverses origines, le sol pourtant menacé, "n'est pas juridiquement protégé pour lui-même", a alerté le Conseil économique, social et environnemental (Cese), dans un avis présenté le 13 mai. "En France métropolitaine, chaque seconde, 27 m2 sont artificialisés", a indiqué Agnès Courtoux (groupe CFTC au Cese), co-rapporteure de l'avis avec Cécile Claveirole, ingénieure agricole.

Si une grande variété de textes traite du sol, "c'est le plus souvent de façon incidente, et sans qu'au final cela ne lui confère un véritable statut", soulignent les auteures. "Alors même qu'il est un élément fondamental des équilibres biologiques, le sol est peu présent dans le droit de l'environnement. Les instruments relatifs à sa connaissance et à sa qualité sont rares, ou ont été élaborés dans le but de sauvegarder d'autres milieux spécifiques, tels les zones humides, les forêts, etc. mais pas le sol en lui-même'".

Le sol, une "propriété" et un "substrat"

Comme l'explique Philippe Billet, directeur de l'Institut du droit de l'environnement (IDE) de l'Université Lyon III, auditionné par le Cese : le statut juridique des sols est placé en France "au niveau de la propriété". D'un point de vue environnemental, le sol "est beaucoup plus considéré comme un substrat" alors qu'il n'existe pas de dispositions qui "le reconnaissent formellement comme un milieu naturel" contrairement à l'eau. Le code de l'urbanisme considère le sol comme "le support" des constructions et des activités humaines et impose à toutes les collectivités territoriales de procéder à une "gestion économe et équilibrée des espaces".

"S'il tente de préserver les terres agricoles ou naturelles, le droit de l'urbanisme se préoccupe peu de la qualité agronomique des sols", estime le Cese. Ce sont "la valeur agricole des terres" ou "la richesse des sols" qui justifient le classement en "non constructible (NC)" (zones de richesses naturelles), indiquent les rapporteures. C'est en raison de leur potentiel agronomique, biologique ou économique que certains secteurs peuvent être classés en "zones A" (agricoles) dans les Plans locaux d'urbanisme (PLU).

C'est donc "au regard de sa double nature - c'est-à-dire soit en tant que surface, soit en tant que matière (ou volume) – que le sol est appréhendé par le droit", a précisé Phillipe Billet.

Mais le sol est confronté aux "conflits d'usages" arbitrés par l'Etat et les collectivités locales. Or, la moitié des collectivités n'est pas dotée de documents d'urbanisme, souligne M. Billet, tandis que l'artificialisation des sols s'accélère dans l'Hexagone. Durant les trois dernières décennies, la proportion des sols artificialisés - aujourd'hui 9% du sol français - a progressé de 1 à 2% par an. Le "progrès" serait de reconnaître dans le droit le sol "d'intérêt général" et "à titre proclamatoire de milieu naturel", a souligné M. Billet face à ce phénomène.

Les bémols des législations

Quant au droit européen, il envisage le sol le plus souvent "de façon indirecte ou accessoire", à travers des textes portant sur la maîtrise de l'urbanisation, l'évaluation des incidences environnementales ou la conditionnalité des aides agricoles. Le projet de directive-cadre sur la protection et l'utilisation durable des sols, proposé par la Commission européenne en 2006, n'a jamais fait l'objet d'un consensus au Conseil de l'Union européenne. La Commission a par conséquent retiré sa proposition en mai 2014, "en réponse à la pression de certains pays", déplore le Cese. Le coût "élevé" de l'approche proposée, en particulier en ce qui concerne la lutte contre la contamination des sols, et l'existence de dispositions sur le sol dans notamment la PAC, ont été avancés. "Mais c'est avant tout le principe de subsidiarité qui a motivé ce retrait. Le niveau de détail du dispositif proposé laissait en effet très peu de place à la définition, par les Etats membres, des modalités de gestion et de mise en œuvre de la protection des sols", ont précisé les rapporteures.

Au niveau national, la gestion "plus économe" des espaces agricoles et naturels reste "difficile" en dépit des derniers textes entrés en vigueur en France, déplorent les auteures. Depuis les lois du 3 août 2009 (Grenelle I) et du 12 juillet 2010 (Grenelle II), les schémas de cohérence territoriale (Scot) et les PLU doivent obligatoirement présenter une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers et fixer des objectifs quantifiés pour leur limitation. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 vise à réduire de 50% d'ici 2020 le rythme de consommation des espaces agricoles. La LMAP a également institué une taxe sur les plus-values foncières réalisées lors des cessions de terrains agricoles devenus constructibles.

La loi pour l'accès au logement et pour un urbanisme rénové (Alur), publiée en mars 2014, est venue renforcer la lutte contre l'artificialisation, en densifiant notamment les zones pavillonnaires. Dans cet objectif, elle a supprimé les coefficients d'occupation des sols et la taille minimum des terrains, inscrits dans les PLU. Le Cese a salué cette loi qui met en place "un cadre national intéressant". Ce texte encourage notamment le recours au Scot pour prendre en compte les besoins de protection des espaces naturels et agricoles à l'échelle du bassin de vie. Toutefois, relèvent les auteures, la généralisation de ce document "demandera du temps : Au 1er janvier 2014, seulement 20% du territoire national était couvert par un Scot approuvé.".

Les recommandations du Cese

Le Cese demande au gouvernement la publication "rapide" des décrets d'application de la loi Alur qui devront "traduire une réelle volonté politique de consommation plus sobre de foncier". Les auteures plaident également pour un "rééquilibrage" de l'offre commerciale et souhaite que soient privilégiées la rénovation de l'habitat ancien et la reconversion des bâtiments industriels et commerciaux existants. Face à l'accaparement des terres, le Cese propose de nouvelles modalités de portage du foncier agricole en créant des produits financiers, distribués par des établissements coopératifs ou mutualistes. La mise en place de livrets d'épargne populaire dédiés à la terre, la réactivation de parts de GFA (groupement foncier agricole) portés par les établissements bancaires seraient "autant de propositions à mettre en œuvre qui permettraient à chacun de conserver un lien fort avec la terre qui nous nourrit", préconise-t-il.

Enfin, le Cese appelle à développer les pratiques agro-écologiques "améliorant l'état des sols en termes de teneur en matière organique et de biodiversité". Le rôle des sols "en matière de séquestration de carbone et de lutte contre le changement climatique gagnerait à être valorisé", soulignent les rapporteures.

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