Le 2 décembre a pris fin, à Punta del Este (Uruguay), la première réunion du Comité intergouvernemental de négociation (CNI) chargé d'élaborer un instrument international juridiquement contraignant sur la pollution plastique. Cette première session de négociations, qui a réuni plus de 160 États, a surtout permis de rassembler les options possibles et de mesurer les points de convergence et de divergence. Un document, rassemblant toutes les possibilités envisagées, devrait être présenté en amont de la prochaine réunion, qui se tiendra à Paris, du 22 au 26 mai 2023 (à condition que la France accorde des visas à tous les négociateurs, y compris aux Russes).
Blocages procéduraux
Les négociateurs ont échoué à adopter des procédures de vote. Le débat porte sur le droit de vote accordé aux groupes d'États, comme l'Union européenne (UE). Le sujet (appelé Rule 37, du nom du point de règlement en question) concerne le nombre de droits de vote qu'aurait l'UE, selon le nombre d'États accrédités et effectivement présents aux sessions et selon les votes individuels que pourraient exprimer certains États membres.
Faute de s'être accordé sur ce point, le consensus s'applique, ce qui pourrait retarder ou affaiblir les travaux, puisque certains pays, en s'opposant ouvertement à certaines mesures, peuvent bloquer leur adoption. Cela étant, la règle du consensus s'applique à la plupart des accords environnementaux, à commencer par ceux sur le climat.
Les négociateurs ont aussi échoué à élire un bureau complet. En cause : les deux représentants de l'Europe de l'Est n'ont pas été désigné. Ici, c'est la guerre entre la Russie et l'Ukraine qui est en cause.
Finalement, un président, le Péruvien Gustavo Meza-Cuadra, a pu être désigné (il laissera sa place à un Équatorien lors de la troisième session), mais l'élection du reste du bureau a été reportée à la deuxième session.
Sur le fond, les négociateurs se sont accordés sur le fait que la pollution plastique représente bien un problème que la communauté internationale ne peut ignorer. Et tous les impacts de cette pollution ont été abordés, y compris ceux concernant les droits humains. Toutefois, une fois ce consensus posé, les divergences apparaissent et chaque État ou organisation propose sa solution. Ces options ont reflété à la fois le niveau de développement des États et la place que tiennent dans leur économie les industriels du plastique. À certains égards, le clivage entre pays producteurs de pétrole et pays consommateurs structure les négociations.
Premier sujet de discussion : le cycle de vie du plastique. La plupart des États sont d'accord pour prendre en compte les sources de pollution plastique, les différentes résines, leurs usages, ou encore le plastique dans le milieu marin. Mais le point de départ de ce cycle fait débat, en particulier l'inclusion, ou non, de l'extraction pétrolière. Faire démarrer le cycle de vie au puits de pétrole plutôt qu'à l'étape de fabrication des polymères permettrait d'englober dans le futur texte les pollutions causées par l'extraction et le transport du brut. Sur ce sujet, Antonio Gutteres a clairement fait le lien entre les deux sujets : « Les plastiques sont des combustibles fossiles sous une autre forme et constituent une menace sérieuse pour les droits de l'homme, le climat et la biodiversité. »
Boucler et réduire le cercle
À l'aval du cycle de vie, la place à accorder au recyclage fait débat. L'Institut international du développement durable (International Institute for Sustainable Development, IISD), un groupe de réflexion indépendant qui suit au jour le jour les négociations, explique que certains scientifiques ont fait valoir que, pour l'instant, il n'existe pas de moyen sûr de recycler le plastique. En cause, la présence en grand nombre d'additifs toxiques dans la plupart des produits en plastique. Bien sûr, de nombreux acteurs expliquent que le recyclage va progresser. Mais, constater les limites de la régénération des plastiques ouvre la voie à des discussions sur la limitation des substances et de l'usage des plastiques. Il ne faut pas uniquement boucler le cercle, il faut aussi réduire son diamètre, résume l'IISD, citant un négociateur.
La question des moyens que pourraient mettre en œuvre les pays riches pour permettre aux pays en développement de lutter contre la pollution a aussi été abordée. Les pays du Sud ont notamment demandé que ceux à l'origine du problème apportent des financements pour le résoudre. Et la création d'un fonds spécial a été défendue par les pays en développement. Toutefois, la question est épineuse : si la responsabilité en amont incombe à un petit nombre de pays (les principaux producteurs de pétrole, de gaz et de plastiques), en aval tous les pays sont responsables des fuites de plastique dans les milieux.
Accord de Paris ou Protocole de Kyoto ?
Un autre sujet clé concerne la nature du futur texte. Deux grandes options s'affrontent. La première s'inspire de l'architecture de l'Accord de Paris. Les États prépareraient des plans nationaux qu'ils s'engageraient à mettre en œuvre. Se posent les habituelles questions sur un éventuel socle commun et la surveillance de la mise en œuvre des plans. S'y ajoute les enjeux de pollution transfrontalière et de la pollution au-delà des eaux territoriales. Cette première option est clairement souhaitée par les États-Unis et l'Arabie saoudite.
L'autre solution serait un traité plus formel qui liste des objectifs et des obligations et prévoit un dispositif de contrôle et de sanctions. Cette approche, qui renvoie au Protocole de Kyoto et permet un contrôle international, est notamment privilégiée par les petits États insulaires qui y voient un moyen plus robuste pour réduire la pollution.
Un point d'atterrissage pourrait être un compromis mêlant des obligations sujettes à des contrôles et des mesures volontaires. Plus concrètement, ces mesures devraient concerner les additifs et les substances préoccupantes (ainsi que la transparence sur leur utilisation), la collecte et le recyclage des déchets, l'écoconception des produits, voire l'interdiction de certaines résines, substances ou produits en plastique à usage unique.
